تحلیل تملک شهرداریها و قیمت روز آن (قسمت دوم)
تحلیل تملک شهرداریها و قیمت روز آن (قسمت دوم)
طول تاریخ قانونگذاری، در محدوده مالکیت قانونی اشخاص بر املاک قوانینی درخصوص شرایط مالکیت و تحدید آن وضع شده است. از آنجا که مفسر و مجری این قوانین محدودکننده، دولت و دستگاههای وابسته تعیین شدهاند، طبیعتاً طبق وظیفه، تفسیر و اجرای این قوانین و مقررات به صورت یکسویه و عمدتاً براساس مصالح و منافع دولت انجام گرفته که این موضوع بیعدالتیهای بسیاری را در جامعه موجب شده است.
در مورد منصفانه بودن ارزش باید گفت تصویب طرحها و اجرای قوانین در زمینه عمران وقتی میتواند موفق باشد که رضایت صاحبان املاک را جلب کند و با رعایت همهجانبه اصول و ضوابط مربوط به قوانین شهروندی، قانون مدون و عادلانهای را تصویب نماید؛ زیرا در غیر این صورت حق گروهی از شهروندان پایمال شده و عدالت اجرا نخواهد شد. اگر طرحی عامالمنفعه است، نباید عده خاصی هزینه آن را پرداخت نمایند؛ بلکه این هزینه باید از همه استفادهکنندگان اخذ شود و چنانچه این امکان وجود ندارد، از خزانه پرداخت شود. در غیر این صورت اجرای عملیات عمرانی زیر سوال خواهد رفت؛ زیرا اگر قرار باشد برای اجرای طرحی در راستای تامین حقوق و آسایش گروهی از شهروندان، حقوق دیگران ضایع شود و از بین رود، این قانون غیر اصولی و غیر اخلاقی تلقی می شود و پایه و اساس ثابت و محکمی نخواهد داشت؛ چراکه در این صورت عمران و آبادی روی پایههای ظلم بر گروهی از شهروندان بنا نهاده شده است.
ملک کالای پر قیمتی است که عموماً دارایی اصلی مردم است و نباید شهرداریها تصور کنند هر چه کمتر به مردم بدهند، به نفع جامعه است.
مالکیت اشخاص بر اموالشان به موجب قوانین، یک رابطه عینی بین شخص و مال است که مالک در آن میتواند هرگونه تصرفی را انجام دهد. این موضوع در نظام ما بر پایه و اساس محکمی قرار دارد و تا زمانی که توسط قانون گذار نقض نشود، مالکیت اشخاص غیر قابل خدشه و انکار است. برابر اصل 47 قانون اساسی « مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد محترم است. ضوابط آن را قانون معین میکند.»
چنین مالکیتی محترم شمرده شده است. به منظور تثبیت ارزشهای قانونی مالک و برای این که وی متضرر نشود، قانونگذار قیمت عادله یا قیمت روز را پیشبینی نموده است. قیمت عادله یا قیمت روز نباید موجب شود افراد بدون دلیل موجه از عوض ارزشهای قانونی خود محروم شوند و یا مالکان بر خلاف میل و ارادهشان مجبور و ملزم به پذیرش مبلغ کمتری به عنوان مبلغ حاصل از تصرف اموالشان باشند. متاسفانه این امر ممکن است با عدم تعمق در تعیین ارزش عادله یا قیمت روز اتفاق افتد؛ در حالی که فلسفه قانونگذار در تعیین عوض ارزش عادله یا روز ، جبران خسارت ناشی از سلب مالکیت بوده است. شهرداریها در اعمال حاکمیت به نمایندگی از دولت برای تامین منافع عمومی و استقرار نظم، راهکار دیگری به جز تملک حاکمیتی ندارند؛ اما تملک بدون قید و شرط و با قیمت پایین نیز قابل پذیرش نیست؛ چراکه تمامی شهروندان - به تناسب و تساوی- عهدهدار پرداخت هزینههایی هستند که شهرداریها به منظور تامین منافع عمومی و ایجاد عمران و رفاه خرج میکنند. بر این اساس، اگر در اثر عملکرد شهرداریها زیانی به شخص یا اشخاص معینی وارد آید، این برابری و تناسب خدشهدار میشود؛ زیرا در این حالت بهره خدمت عمومی نصیب همگان میشود؛ در حالی که زیان آن را عدهای خاص متحمل شدهاند. به همین جهت باید تمهیداتی را برای جبران خسارت زیاندیدگان اندیشید تا تساوی و تناسب مجدداً میان شهروندان برقرار شود و بدینترتیب از استفاده بدون سبب شهرداریها به ضرر زیاندیدگان جلوگیری به عمل آید.
با توجه به این که مالکیت اشخاص برابر شرع و قانون محرز میباشد، سلب مالکیت اموال آنان بدون اذن و رضایتشان خلاف شرع و قانون است. موازین شرع مقدس از جمله روایت نبوی «الناس مُسَلَطون علَی اَموالهم» موید این سخن است. در ماده 47 قانون اساسی آمده است: «مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد، محترم است. ضوابط آن را قانون معین میکند.»
ماده 31 قانون مدنی نیز اشعار میدارد: «هیچ مالی را از تصرف صاحب آن نمیتوان بیرون کرد؛ مگر به حکم قانون.» قاعده «لاضرر» هم بر این معنا صحه گذاشته است. قانونگذار در ماده 40 قانون اساسی بیان داشته است: «هیچ کس نمیتواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد.» و برابر ماده 132 قانون مدنی «کسی نمیتواند در ملک خود تصرفی کند که مستلزم تضرر همسایه باشد؛ مگر تصرفی که به قدر متعارف و برای رفع حاجت یا رفع ضرر از خود باشد.)
دبیر شورای نگهبان در نامه شماره 24125/30/86 مورخ 15 آبان 1386 اعلام داشته است: «... در فرض از بین رفتن مال فروخته شده، در صورتی که مال مثلی باشد، پرداخت قیمت آن خلاف موازین شرع است؛ بلکه باید مثل آن به مالک پرداخت شود ... اگر قیمتی باشد باید قیمت واقعی آن پرداخت شود، نه قیمت کارشناسی؛ مگر این که قیمت کارشناس مطابق قیمت واقعی باشد. »
براساس قاعده «تسلیط» در اسلام طبق روایت نبوی « الناس مسلطون علی اموالهم» و برابر ماده 30 قانون مدنی (هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاعی را دارد؛ مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد) و ماده 31 قانون مدنی (هیچ مالی را از تصرف صاحب آن نمیتوان بیرون کرد؛ مگر به حکم قانون) مالکیت امری معتبر است و انسان بر اموال خود حکومت مالکانه میکند و سلب این حاکمیت امکانپذیر نیست؛ مگر به تجویز قانون.
حال که شهرداریها در راستای اعمال تصدی یا حاکمیت خود، این حکومت مالکانه را سلب میکنند، جبران خسارت مالک لازم است.
هرچند نمیتوان گفت که سیستم «بدون حق تملک شهرداریها» به نحو احسن کار میکند؛ اما شهرداریها امروزه از طریق اخذ انواع عوارض، حق تملک و تنظیمگری و تصدیگری قدرت بسیاری دارند. اگرچه حق تملک کافی را میتوان صرفاً شکل دیگر - اما کاملاً آزاردهنده- تنظیمگری یا تصدیگری تلقی کرد، ضبط اموال با قیمت عادله روز یا قیمت روز از شکلهای بسیار قدرتمند و آسان تنظیمگری و تصدی گری است. البته تملک با قیمت ارزش معاملاتی از نوع سختگیرانه و غیرمنصفانه تنظیم گری و تصدی گری است که دولت باوجود تصویب دو دوره پنجساله قانون اراضی شهری و قانون زمین شهری (ارزش معاملاتی به عنوان عوض املاک) با استفاده از احکام ثانویه، آن را برای تنظیمگری و تصدیگری املاک شهری به کار گرفت که به علت خلاف شرع و غیر منصفانه بودن این اقدام، ناگزیر از آن صرف نظر کرد.
با این وجود، شهرداریها در تمام یا بخشی از املاک تصرفیشان، اقدام به احداث پروژههای غیر مصرح در قوانین در داخل شهرها کردهاند که عمدتاً به منظور سودآوری است و با روح قوانین مذکور انطباقی ندارد. ضبط اموال به شهرداریها اجازه میدهد تا از مواجهه با آزمون بازار که ''آیا یک پروژه پیشنهادی ارزش افزوده دارد یا خیر'' پرهیز کنند؛ به این معنا که آیا یک پروژه حتی پس از این که ملک مالکان از طریق روال بازار قانونمند خریداری میشود، ارزشمند است یا خیر.
تردیدی نیست که مالکان املاک انگیزههایی برای رانتخواهی و مقاومتکردن دارند، بهخصوص وقتی که املاک آنها به تکمیل یک ملک بزرگتر کمک کند؛ مانند زمانی که برای ساخت یک طرح عمرانی نیاز به تملک ملک خاصی باشد؛ اما شهرداریها معمولاً با انتخاب گزینهای در همسایگی آن یا مکان مناسب دیگری میتوانند از اهرم رقابت بین مکانها برای کاهش مزیت زمینهای مضایقهشده استفاده کنند. تنها توجیه برای حق تملک شهرداریها این است که گفته شود عدم استفاده از حق تملک شهرداریها باعث طولانی شدن طرحها شده است؛ در صورتی که امروزه پروژهها به دلایل گوناگونی به طول انجامند که با رفع آن موانع میتوان طرحهای نیمهتمام را به موقع به اتمام رساند. بنابراین قبل از رفع این موانع، توسل به شیوه آزاردهنده تملک شهرداریها توجیهپذیر به نظر نمیرسد و یا برخی اوقات، قدرت «مضایقه کردن» مالک را قادر به کسب رانت انحصاری در غیاب حق تملک شهرداریها میسازد. روشنترین مثال آن عبور یک بزرگراه از یک یا چند ملک خصوصی برای تکمیل و بهرهبرداری است. هر مالکی با آگاهی از این قضیه، از فروش ملک خود به شهرداری - مگر در قبال دریافت مبلغی گزاف- امتناع میکند. هر مالکی امیدوار است آخرین مضایقه کننده باشد؛ چراکه اجرا و بهرهبرداری از طرح مذکور پس از تملک همه زمینهای واقع در محدوده طرح امکانپذیر است. اگر شهرداری نتواند ملک آخرین مضایقه کننده را تملک نماید، اجرا و بهرهبرداری از پروژه بیارزش خواهد بود.
در غیاب مشکل مضایقهکردن، نیازی به استفاده از حق تملک شهرداریها نیست. اگر ارزش ملک در استفادهای متفاوت با کاربرد کنونی بیشتر باشد، سازندگان خصوصی بدون نیاز به کمک شهرداری هجوم خواهند آورد.
یکی از ظلمهایی که در حق مالکان میشود این است که وقتی قیمت روز تعیین میگردد، تا دریافت مبلغ توسط مالک زمان زیادی طول میکشد و چون در سالهای گذشته در ایران معمولاً قیمت املاک صعودی و گاهی جهشی بوده، از این بابت خسارت جبرانناپذیری به مالکان وارد میشود. هرچند ممکن است گفته شود امکان رخداد عکس این قضیه نیز وجود دارد؛ اما این احتمال ضعیف است. از طرفی، شهرداری صاحب اختیار است؛ در حالی که مالک اختیاری در این مورد ندارد تا جوابگوی شهرداری باشد.
رویکرد قانونگذار
مراتب زیر همگی نشاندهنده حرکت قانونگذار در نیل به قاعده ''تسلیط'' و قاعده ''لاضرر'' و حفظ عملی حقوق مالکان و صاحبان ذی حق است:
1- طرح قانونی نحوه تقویم املاک و اراضی مورد نیاز دولت و شهرداریها که ضرورت ارائه آن ناشی از مشکلات به وجود آمده از املاک واقع در پروژه بزرگراه نواب و مترو شهر تهران و توسعه معابر در شهر تبریز و اعلام طرحهایی با دغدغه کمتر از طرف بعضی از شهرداریها بود. [نگارنده: طرح ارائه شده توسط دستگاه اجرایی کوچک و با تخصص کم مثل شهرداری یک شهر کوچک برای تملک اراضی یا تغییر کاربری و تصویب آن توسط بالاترین مقام دستگاه اجرایی آن؛ یعنی شهردار مربوطه در مقایسه با طرح ارائه شده توسط دستگاه اجرایی بزرگ و با تخصص بالا مثل یک وزارتخانه و تصویب آن توسط بالاترین مقام دستگاه اجرایی آن؛ یعنی وزیر مربوطه]
کمیسیون امور قضایی و حقوقی مجلس علت اصلی ارائه این طرح را جلوگیری از تضییع حقوق افراد اعلام نمود. در نهایت قانون مختص املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها به تصویب رسید که شامل املاک مورد نیاز دولت نیست.
برداشت بعضی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی در هنگام تصویب طرح قانونی نحوه تقویم املاک و اراضی مورد نیاز دولت و شهرداریها (در زمان حاکمیت قانون زمین شهری املاک شهری به قیمت منطقهای که به مراتب کمتر از قیمت روز بازار است، توسط شهرداریها تملک میشد) این بود که قیمت روز بیشتر از قیمت عادله است و قیمت عادله [به دلیل فقدان تعریف و تحلیل جامعی از قیمت عادله] ممکن است قیمت منطقه باشد؛ بهویژه آن که تفاوت زیاد قیمت منطقهای برای عوض تملک دستگاه اجرایی با قیمت فروش املاک به نرخ روز توسط دستگاه اجرایی، امکان اعلام طرح بدون دغدغه برای املاک مردم را فراهم نماید. به عنوان مثال، اعلام طرح توسط دستگاه اجرایی برای ساختمان اداری در زمین مرغوبی که امکان اجرای آن در زمین دیگری وجود دارد.
کمیسیون امور دفاعی مجلس شورای اسلامی تعریف قیمت روز را برای جلوگیری از تفسیر سلیقهای، این چنین پیشنهاد کرده بود: « قیمت روز قیمتی است که با دریافت آن مالک بتواند ملک مشابهی را در منطقه همان ملک ابتیاع کند.»
هر چند این توصیف رای نیاورد؛ اما این تعریف از نظر اقتصادی با تعریف قیمت روز (قیمت تعادلی روز بازار) همخوانی ندارد و در مورد زمان تقویم که در واقع تعیینکننده روز یا غیر آن است، بحثی نشده است.
2- قانون الحاق یک تبصره به ماده 1 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب2 اردیبهشت 1388
ماده واحده ـ تبصره: «در مواردی که اسناد یا اقدامات دستگاههای اجرایی مبنی بر مالکیت قانونی (اعم از این که به اشخاص حقیقی و حقوقی واگذار شده یا نشده باشد) به موجب احکام لازمالاجرای قضایی ابطال شده یا میشود، دستگاه مربوطه موظف است املاک یادشده را به مالک آن مسترد نماید؛ اما چنانچه در اثر ایجاد مستحدثات یا قرار گرفتن اراضی مذکور در طرحهای مصوب، استرداد آن به تشخیص مرجع صادرکننده حکم متعذر باشد، دستگاه اجرایی ذیربط میتواند با تامین اعتبار لازم نسبت به تملک این قبیل املاک مطابق این قانون اقدام نماید. در صورتی که حکم دادگاه مبنی بر خلع ید یا قلع وقمع صادر شده باشد، دادگاه مزبور با درخواست دستگاه اجرایی دستور توقف اجرای حکم یاد شده را صادر و دستگاه اجرایی ذیربط موظف است ظرف مدت شش ماه از تاریخ صدور دستور موقت نسبت به پرداخت یا تودیع قیمت روز املاک یادشده اقدام نماید.» این تبصره الحاقی در واقع قیمت روز بازار را به عنوان عوض قرار داده است.
3- اظهار نظر شورای نگهبان به شماره 22818/30/86 مورخ 8 مهر 1386
عطف به نامه شماره 178866/10/د مورخ 21 بهمن 1385 مجلس شورای اسلامی«مبنی بر درخواست اظهارنظر درباره بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 10 اسفند 1351» موضوع در جلسه مورخ 4 مهر 1386 شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر شورا به شرح زیر اعلام میگردد:
« اطلاق جواز استفاده نمودن دولت از اراضی مذکور خلاف موازین شرع دانسته شد؛ زیرا شامل اراضی که طبق ضوابط شرعی دارای مالک یا ذیحق شرعی میباشد نیز میشود و لذا اطلاق جواز استفاده بدون رضایت مالک یا ذیحق - در فرض عدم وجود ضرورت مبیحه- خلاف موازین شرع است. البته قوانین مصوب پس از پیروزی انقلاب اسلامی که شامل این موارد میشود، لازم است مورد توجه قرار گیرد. همچنین عدم پرداخت وجه در مواردی که عیناً یا منفعتاً مشمول ضمان ید میباشد؛ مانند مواردی که طبق ضوابط شرعی مالک داشته باشد، خلاف موازین شرع بوده و موجب ضمان میگردد.»
با اعمال ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1384 پرونده در جلسه 23 فروردین 1389 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شد و با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان مورد بررسی قرار گرفت. اعضای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری پس از بحث و تبادل نظر با اکثریت آرا بـه شرح زیر مبادرت بـه صدور رای کردند:
«نظر به این که به موجب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 17 بهمن 1358، دولت، وزارتخانهها و موسسات دولتی، شرکتهای دولتی - اعم از این که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام باشد یا نباشد- و شهرداریها مکلف به پرداخت بهای عرصه و اعیان مورد تملک شدهاند و به موجب نظریه شماره 22818/30/86 مورخ 8 مهر 1386 شورای نگهبان بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 خلاف موازین شرع اعلام شده است، لذا آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شمارههای60 مورخ 17 تیر 1374 و 173 مورخ 21 مرداد1380 که برخلاف شرایط فوقالذکر انشاء شدهاند، مغایر موازین شرعی تشخیص و به تجویز ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1384 نقض میشوند.»
4- اظهار نظر شورای نگهبان به شماره 24125/30/86 مورخ 15 آذر 1386
«... در فرض از بین رفتن مال فروخته شده، در صورتی که مال مثلی باشد، پرداخت قیمت آن خلاف موازین شرع است؛ بلکه باید مثل آن به مالک پرداخت شود ... اگر قیمتی باشد، باید قیمت واقعی آن پرداخت شود، نه قیمت کارشناسی؛ مگر این که قیمت کارشناسی مطابق قیمت واقعی باشد.» بیستمین نشست مدیران حقوقی شهرداری تهران در تاریخ 30 تیر 1389
مشروح مذاکرات:
محمودی، رئیس اداره حقوقی منطقه 20 پس از طرح موضوع مبانی قانونی حق نسق یا حقوق زارعانه در قوانین و مقررات ایران گفت:
« تبصره 2 ذیل ماده 5 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک شهرداریها پرداخت حقوق زارعان ذینفع از محل ارزش ملک را موکول به نظر اداره کشاورزی و عمران روستایی کرده است؛ اما در قسمت اخیر تبصره مذکور، پرداخت حقوق زارعان ذی نفع از محل ارزش کل ملک موکول به قراردادهای موجود بین زارع و مالک یا مقررات یا عرف محل شده است که به نظر میرسد یک تعارض ظاهری در تبصره مورد بحث در ارتباط با تشخیص و نحوه پرداخت حقوق زارعان وجود دارد.»
دکتر نوروزی، مدیر کل اداره حقوقی نیز در این خصوص تصریح کرد:
«مطالب بیان شده در خصوص این موضوع توسط آقای رهنما بدین شرح است: در قیمت عادله [در مورد نوع قیمت مسامحه شده و طبق قانون به جای قیمت عادله باید قیمت روز عنوان شود] چه افزایش و چه کاهش، ارزش پس از اجرای عملیات عمرانی نباید مورد توجه قرار گیرد. ارزش ملک چیزی است که عرف تجاری و محلی است و کارشناس قیمتگذاری میکند و یک روش واحد دارد. این موضوع به طور مکرر در جلسات کلانشهرها مطرح و ابلاغ شده که با تصویب قانون نحوه تقویم، تبصره 1 ماده 5 را نمیتوان اجرایی کرد. البته محل کسب با محل اعاشه تفاوت دارد و تنها راه اعاشه محل کسب نیست؛ مانند کسی که خانه خویش را اجاره میدهد و درآمد دارد.
در مورد تعیین قیمت، ماده 5 و تبصرههای 1 و 2 مورد نظر قانونگذار بوده است. درخصوص پرداخت 15 درصد علاوه بر قیمت عادله ملک، نظر اداره کل حقوقی این است که این 15 درصد در حال حاضر قابل پرداخت نیست و نباید اعمال شود و حتی اگر در دادگاهها به آن استناد شود، قابل اعتراض است. در نتیجه، تعیین بهای عادله اعم است از بهای عادله و تمامی تعلقاتی که قیمت عادله را مشخص میکنند. [نگارنده: در مورد نوع قیمت مسامحه شده و طبق قانون به جای قیمت عادله باید قیمت روز عنوان شود.]
البته در کلانشهرها هم این موضوع مطرح شد که ماده 5 (تبصره های 1 ، 2 و 3) دیگر قابل اجرا نیستند و پرداخت 15 درصد علاوه بر قیمت عادله درست نیست.»
ارزیابی ارزش املاک تملک شده توسط شهرداریها با قیمت روز طبق رویه کارشناسان رسمی
زمانی که امکان عرضه کل کالا به بازار وجود داشته و همچنین مراجعه آزاد متقاضیان ممکن باشد، سازوکار عرضه و تقاضا قیمت تعادلی بازار را که معمولاً همان قیمت بازار روزمره است، تعیین میکند. بنابراین هرچه بازار فعالتر، کارآمدتر، گستردهتر و کالا همگنتر باشد، قیمت تعادلی بازار دقیقتر و شفافتر است و بهعکس در این بازار، قیمت حاصل مشخصات، خصوصیات و شرایط عرضه و تقاضای ناشی از خود کالاست نه صاحبان آن. حال چون مسکن و مستغلات تنها یک کالا برای رفع نیاز نبوده؛ بلکه یک کالای سرمایهای هم هست و از طرف دیگر، یک کالای همگن نیست؛ بلکه مشخصات و ویژگیهای متنوع (موقعیتی، فیزیکی، همسایگی و...) و گاهی منحصر به فرد دارد، بنابراین قیمت روزمره مسکن ومستغلات در مقایسه با کالای پرمصرف شفافیت و دقت کمتری داشته و در عین حال بازه قیمت گستردهتری دارد. حال اگر بازار مربوطه غیر کارآمد و کم فعال یا غیر فعال باشد، قیمت مربوطه غیر شفاف و غیر دقیق بوده و بازه قیمت گسترده تر و سلیقه ای است.
در ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب 28 آبان 1370 آمده است: « در کلیه قوانین و مقرراتی که شهرداریها مجاز به تملک ابنیه، املاک و اراضی قانونی مردم هستند، در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت ابنیه، املاک و اراضی باید به قیمت روز تقویم و پرداخت شود.»
[نگارنده: در مقایسه با لایحه قانونی نحوه خرید و تملک... دولت مصوب 17 بهمن 1358، قیمت توافقی همچنان به عنوان گزینه اول مورد قبول این قانون است و در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت ابنیه، املاک و اراضی بدون ذکر تاسیسات و حقوق و خسارات مصرح در ماده 5 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک... دولت مصوب 17 بهمن 1358 باید به قیمت روز به جای قیمت عادله تقویم و پرداخت شود.]
تبصره 7 این ماده واحده بیان میدارد: «از تاریخ تصویب و لازمالاجرا شدن این قانون، ماده 4 و آن قسمت از ماده 5 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 17 بهمن 1358 شورای انقلاب اسلامی که مربوط به نحوه تعیین قیمت عادله الزامی میباشد، در مورد شهرداریها لغو میشود.»
{نگارنده: از نظر کارشناسی در صورت عدم حصول توافق بین شهرداری و مالک، به جای بهای عادله روز تقویم اراضی و ابنیه و تاسیسات و حقوق و خسارات مشابه واقع در حوزه عملیات طرح بدون در نظر گرفتن تاثیر طرح در قیمت آنها، قیمت ابنیه، املاک و اراضی باید به قیمت روز تقویم و پرداخت شود و مبلغ اضافی 15 درصد برای ملک محل سکونت یا ممر اعاشه مالک نیز لحاظ نشود. بدیهی است در صورتی که حقوقی نظیر حق ریشه، بهای شخم، بذر، کود و سایر زحماتی که زارع برای آماده کردن زمین در زمان سابق متحمل شده است وجود داشته باشد، حق کسب و پیشه، سرقفلی و حقوق مغازه های موجود در املاک موقوفه همچنان طبق ''لایحه قانونی نحوه خرید و تملک ... دولت'' مصوب 17 بهمن 1358 تعیین می شود.}
این قانون به دنبال قانون زمین شهری مصوب 22 شهریور 1366 که دیگر اعتبار ندارد، تصویب شد. در تبصره 9 ماده 9 این قانون آمده بود: «تقویم دولت براساس قیمت منطقهای (ارزش معاملاتی) زمین بوده و بهای اعیانیها در اراضی و سایر حقوق قانونی طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری براساس بهای عادله روز تعیین میگردد. »
شاید به دلیل تغییرات زیاد در مالکیت، مشکل بودن شناسایی محل سکنا و ممر اعاشه بودن ملک برای مالک و رواج دلال بازی در املاک شهری، قانونگذار امتیاز 15 درصد اضافی را لحاظ ننموده است. در نتیجه، یکی از ظلمهایی که در حق مالکان صورت میگیرد این است که در عمل وقتی قیمت روز تعیین میشود تا دریافت مبلغ توسط مالک زمان زیادی طول میکشد و به رغم قید مهلت سه ماهه در قانون و با توجه به این که در ایران طی سال های گذشته معمولاً قیمت املاک بهخصوص در شهرها روند صعودی و حتی جهشی داشته است، خسارات جبران ناپذیری به مالکان وارد میشود.
از قوانین مربوطه چنین استنباط میشود که در غیاب توافق مالک و دستگاه اجرایی، قیمت در تملک شهرداریها عبارت است از قیمت روز. چنانچه بازار فعال و کارآمد مشابهی وجود داشته باشد (مانند واحدهای مسکونی متعارف شهری که اغلبً روی آنها معامله میشود) قیمت روز توسط کارشناسان رسمی با توجه به قیمت روز بازار و احتساب مزایا، قیود، حقوق و خسارات تعیین میگردد.
هرچند ممکن است قیمت بازار عوامل، مزایا و قیود را در نظر بگیرد؛ اما لزوماً همیشه این طور نیست. در مواردی که مورد مشابهی وجود نداشته و یا بازار فعال نیست و ارزش مربوط به بازار غیر فعال و یا غیر مشابه است (مثل املاک اطراف شهرها یا املاک خاص که معمولاً بهندرت روی آنها معامله میشود) و یا قیمتها دارای انسجام منطقی و شفاف نیستند (بازار آشفته و نوسانات قیمت بیش از حد معمول است)، در این صورت قیمت روز بازار توسط کارشناسان رسمی برآورد می شود.
طبق تبصره 2 ماده واحده لایحه قانون اصلاح قسمتی از مقررات قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 13 شهریور 1358 « ملاک تعیین قیمت اراضی و ابنیه و مستحدثات و تاسیسات و سایر حقوق، اعم از حق کسب و پیشه، بهای عادله زمان ارزیابی خواهد بود.»
اگر در متن گزارش کارشناسی تاریخ معینی قید نشده باشد، تاریخ گزارش نشاندهنده زمان ارزیابی است. زمان دریافت مبلغ قیمت روز توسط عرضهکننده (مالک) معمولاً همزمان با تاریخ ارزشگذاری قیمت روز نیست.
رویه کارشناسان رسمی در تعیین قیمت روز را میتوان با ملاحظه ماده 8 قانون روابط موجر و مستاجر مصوب سال 1376 بررسی کرد: «هرگاه ضمن عقد اجاره شرط شود که مالک عین مستاجره را به غیر مستاجر اجاره ندهد و هر سال آن را به اجاره متعارف واگذار نماید، مستاجر میتواند برای اسقاط حق خود یا تخلیه محل مبلغی را به عنوان سرقفلی مطالبه و دریافت نماید.»
طبق این ماده، مالک مجبور به پرداخت حق سرقفلی است. به عبارت دیگر، قانون نوعی سرقفلی (سرقفلی حقوقی ناشی از امتیازات واگذار شده از طرف موجر به مستاجر) برای مستاجر قائل شده است. در صورت عدم توافق موجر و مستاجر در مورد اجاره بهای متعارف، مبلغ آن توسط دادگاه (کارشناسان رسمی) تعیین میشود و امکان رجوع و انتخاب برای مالک در بازار آزاد اجاره وجود نداشته و مالک مجبور به ادامه روابط با مستاجر متصرف است.
این نوع محدودیت(عدم امکان تخلیه ملک توسط مالک) معادل مالی ایجاد مینماید و با توجه به این که اجاره بهای متعارف عرف کارشناسان رسمی معمولاً کمتر از اجاره بهای بازار آزاد (قیمت کف) است و به علت افزایش اجارهبها معمولاً مالک تقاضای دریافت اجارهبهای بیشتری میکند، با عدم موافقت مستاجر موضوع به دادگاه و کارشناسان رسمی و احتمالاً هیئتهای بالاتر کارشناسی ارجاع میگردد. بنابراین به خاطر این محدودیت، قاعدتاً اجارهبهای متعارف تعیین شده توسط دادگاه (کارشناسان رسمی) باید کمتر از اجاره بهای بازار آزاد باشد.
به دلیل سابقه صعودی اجاره بها که معمولاً توام با سوداگری است و از آنجا که تعیین قیمت میانگین بازار و یا احیاناً بیش از قیمت میانگین باعث رسمیت یافتن قیمتهای بالا و تثبیت آن میشود، کارشناسان رسمی به بازه پایینی قیمت (کمتر از قیمت میانگین) تمایل دارند و طبق ماده 8 قانون روابط موجر و مستاجر سال 1376 این رویه کارشناسان رسمی مورد شناسایی قرار گرفته و به طور ضمنی مورد تایید واقع شده است. با توجه به مطالب گفته شده، قیمت روز عبارت است از میانگین قیمت بازار یا همان قیمت سوقیه (قیمت روزمره در معاملات) نه رویه کارشناسان رسمی که تمایل به پایین بازه قیمت بازار دارند.
سایه سنگین تملک توسط شهرداری و این که مالک در عدم واگذاری ملکش به شهرداری گریزی ندارد، قیمت میانگین بازار را تحت تاثیر قرار میدهد. بنابراین مبلغی بابت این قید از قیمت میانگین بازار کم میشود.
هرچند که قیمت روز را به واسطه گسترده بودن قیمت املاک می توان میانگین قیمت بازار یا همان قیمت سوقیه قرار داد؛ اما با توجه به دلایل و استدلالهای ذکر شده در مورد رویه کارشناسان رسمی، در قیمتگذاری روز املاک مورد تملک شهرداری ها توسط کارشناسان رسمی باید رویه آنان را صادق دانست؛ به این ترتیب که قیمت اعلامی کمتر از میانگین قیمت روز بوده؛ اما طبق صراحت قانون نباید کمتر از حداقل قیمت روز (قیمت کف) باشد؛ زیرا قیمت کمتر از حداقل قیمت بازار مغایر با هدف و رویکرد قانونگذار است. به عنوان مثال، اگر بازه قیمت ملک تملیکی در بازار 240 میلیون تومان تا 260 میلیون تومان است، قیمت کارشناسی آن کمتر از 250 میلیون تومان (قیمت میانگین) و بیشتر از 240 میلیون تومان (قیمت کف) است. به عبارت دیگر، قیمت کمتر از 240 میلیون تومان مغایر با هدف و رویکرد قانون گذار است؛ هرچند جبران خسارات ناشی از اضافه ارزش مالک نسبت به قیمت بازار و تورم قیمتها ناشی از تفاوت زمان تعیین قیمت روز تا دریافت مبلغ توسط مالک همچنان مورد بحث است.
نتیجه گیری:
قیمت روز از نظر اقتصادی تعریف شده و همگان با آن آشنا هستند؛ اما به دلیل موقعیت و اختیاراتی که قانون به شهرداریها اعطا کرده است و قدرت و امکاناتی که در مقابل مالکان، بهویژه مالکان کوچک دارند و همچنین طولانی بودن رسیدگی محاکم، قیمت کارشناسی کمتر از حداقل قیمت روز (قیمت کف) بازار است. این امر از هدف و رویکرد قانون گذار به دور است. مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی و الحاقیههای دو دهه اخیر و نظر شرعی شورای نگهبان موید این مطلب میباشد.
منابع و مآخذ:
1. علیزاده خرازی، محمد مسعود: بررسی تحلیلی روابط اقتصادی موجر و مستاجر، سرقفلی، حق کسب و پیشه و تجارت، اجاره بها، تعدیل اجاره بها و اجرت المثل اماکن مسکونی و غیر مسکونی، 1388، بنیاد حقوقی میزان
2. جعفری لنگرودی، محمد جعفر: ترمینولوژی حقوق، وسیط، مبسوط، انتشارات گنج دانش
3. میرزایی، علیرضا: تملک اراضی توسط دولت و شهرداریها، 1388، انتشارات بهنامی
4. نشریه ماوی
5. مجموعه دیدگاههای قضایی قضات دادگستری استان تهران، معاونت قضایی و تحقیقات دادگستری استان تهران
6. سایت قوانین معاونت آموزش دادگستری استان تهران
7. گرانت ئی ال ، آیرسون دبلیو جی، لیونورت آر. اس: اصول اقتصاد مهندسی، ترجمه حسین پور زاهدی، انتشارات دانشگاه صنعتی شریف
8. حسن زاده، بهرام: حقوق تحلیلی اراضی و املاک، 1389، انتشارات جنگل، جاودانه
9. یوسفی، مرتضی: قوانین معاملات املاک، 1387، انتشارات بوستان دانش
محمد مسعود علیزاده خرازی، عضو هیئت علمی دانشگاه صنعتی شریف و کارشناس رسمی دادگستری
برگرفته از نشریه ماوی
مسئولیت ورثه نسبت به تعهدات مورث نقدی بر محرومیت زوجه در ارث از زمین-ماده946
