نظارت در نظام جمهوری اسلامی ایران
در نظام های سیاسی پیچیدة امروز، نظارت امری ضروری و گریز ناپذیر است منتها نوع نظارت و نظام آن، در کشورهای مختلف بسیار متفاوت است براساس قوانین نظام جمهوری اسلامی ایران، مجلس خبرگان که منتخب مردم است بر رهبر نظارت دارد، رهبر نیز ضمن نظارت کلان بر سه قوه از جهت هماهنگی آنها، نظارت دقیق تری بر قوة قضائیه، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت و سایر نهادهای تحت نظر رهبری اعمال می نماید مجلس شورای اسلامی از طریق قانونگذاری، رسیدگی به شکایات از طرز کار سه قوه در کمیسیونهای اصول 88 و90، رأی اعتماد به وزیران، تحقیق و تفحص در تمام امور کشور و حق سؤال و استیضاح، نوعی نظارت بر قوای دیگر و سایر نهادهای موجود اعمال می کند و ضمن آن از طریق دیوان محاسبات بر امور مالی سایر قوا و نهادهانظارت دارد قوة قضائیه نیز از طریق سازمان بازرسی کل کشور و دیوان عدالت اداری، نوع خاصی از نظارت را اعمال می کند علاوه بر این ها هر کدام از قوای سه گانه، دارای مکانیسمهای نظارتی درونی هستند
دکتر علی اکبر علیخانی
چکیده:
در نظام های سیاسی پیچیدة امروز، نظارت امری ضروری و گریز ناپذیر است منتها نوع نظارت و نظام آن، در کشورهای مختلف بسیار متفاوت است. براساس قوانین نظام جمهوری اسلامی ایران، مجلس خبرگان که منتخب مردم است بر رهبر نظارت دارد، رهبر نیز ضمن نظارت کلان بر سه قوه از جهت هماهنگی آنها، نظارت دقیق تری بر قوة قضائیه، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت و سایر نهادهای تحت نظر رهبری اعمال می نماید. مجلس شورای اسلامی از طریق قانونگذاری، رسیدگی به شکایات از طرز کار سه قوه در کمیسیونهای اصول 88 و90، رأی اعتماد به وزیران، تحقیق و تفحص در تمام امور کشور و حق سؤال و استیضاح، نوعی نظارت بر قوای دیگر و سایر نهادهای موجود اعمال می کند و ضمن آن از طریق دیوان محاسبات بر امور مالی سایر قوا و نهادهانظارت دارد. قوة قضائیه نیز از طریق سازمان بازرسی کل کشور و دیوان عدالت اداری، نوع خاصی از نظارت را اعمال می کند. علاوه بر این ها هر کدام از قوای سه گانه، دارای مکانیسمهای نظارتی درونی هستند.
واژه های کلیدی:نظارت، جمهوری اسلامی ایران، حقوق اساسی ایران، قوای سه گانه، قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی، مجلس خبرگان.
مقدمه
اگرچه قدمت نظارت، به اندازة زندگی اجتماعی بشر، و از زمان شکل گیری نظام های سادة سیاسی اجتماعی است، اما پیچیدگی نظام های سیاسی قرن بیستم، محدودیت منابع و فرصت ها، و ضرورت تخصیص عادلانة این منابع و فرصت ها، اهمیت و ضرورت نظارت را بیش از پیش آشکار می سازد. ضمن اینکه کارآمدی و پویایی نظامهای سیاسی اجتماعی، رابطة مستقیمی با نوع و نحوة نظارت دارد. اما در خصوص سابقة اجمالی بحث در اندیشة سیاسی اسلام، باید گفت که مفهوم نظارت و مشتقات آن 129 بار در قرآن آمده است (عبدالباقی، بی تا، صص 6-705) که بسیاری از آنها کاربرد سیاسی یا اجتماعی دارند. یکی از مهمترین اهداف نظارت جلوگیری از فساد امور است و به فرمودة رسول اکرم (ص) در صورت آشکار شدن فساد در امور، همة مردم مستحق مجازات خواهند بود. (رضا، 1412، ص 638)
نظارت در حکومت حضرت علی (ع) از جایگاه مهمی برخوردار بود. (علیخانی، 1377، صص 36-48) وقتی آن حضرت عبدالله بن عباس را به عنوان حاکم بر بصره گمارد از مردم خواست که فقط تا هنگامی که این حاکم براساس قرآن و سنت (قانون آن زمان) عمل می کند از او اطاعت کنند و در صورت تخلف او را عزل خواهد کرد، و این اولین بنیان یک نظارت مردمی بود که در حکومت امام علی (ع) با روشنی و شدت بیشتری تداوم پیدا کرد.(شهیدی، 1371، ص 345) ضمن امام مأمورانی آشکار یا پنهان، بر نظارت بر والیان و کارگزاران دولت اعزام می کرد، (احمد بن یعقوب، بی تا، ص 214) و از والیان خود می خواست که به نوبة خود ناظرانی آشکار و پنهان برای ارزیابی عملکرد کارکنان حکومت بگمارند. (شهیدی، 1371، ص 333)
در این مقاله تلاش کرده ایم نظام نظارت را در ساختار، حقوق اساسی و قوانین جمهوری اسلامی ایران نشان دهیم. شاید بتوان پنج نوع نظارت در جمهوری اسلامی ایران متمایز کرد. اول نظارت مجلس خبرگان منتخب مردم بر رهبر، دوم نظارت رهبر بر نهادهای زیر نظر خود مثل شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت، شورای عالی انقلاب فرهنگی، قوای مسلح، قوة قضائیه، نهادهای انقلاب اسلامی و ... سوم نظارت کلان رهبر بر قوای سه گانه در جهت هماهنگی آنها، چهارم، نظارت قوای سه گانه بر یکدیگر، و پنجم نظارت درونی قوای سه گانه و نهادهای موجود. در مقاله حاضر، بدون اینکه به تقسیم بندی فوق پایبند باشیم به تبیین نظام نظارت در جمهوری اسلامی ایران پرداخته ایم.
نظارت مجلس خبرگان بر رهبر
مجلس خبرگان که متشکل از فقهای منتخب مردم می باشد وظیفة نصب، عزل و نظارت بر رهبر را برعهده دارد و موظف است از میان فقهای جامع الشرایط فردی را که دارای شرایط برای رهبری است به این سمت برگزیند. اصل 111 قانون اساسی، این وظایف را چنین بیان کرده است.
«هرگاه رهبر از انجام وظایف قانونی خود ناتوان شود، یا فاقد یکی از شرایط مذکور در اصول پنجم و یکصد و نهم گردد، یا معلوم شود از آغاز فاقد بعضی از شرایط بوده است، از مقام خود برکنار خواهد شد. تشخیص این امر بر عهدة خبرگان مذکور در اصل یکصد و هفتم می باشد»
بررسی وجود یا فقدان شرایط رهبری توسط مجلس خبرگان مستلزم نظارت مستمریست که این مجلس آن را انجام می دهد. به موجب مادة یک مصوبة مجلس خبرگان راجع به اصل یکصد و یازدهم قانون اساسی:
«به منظور اجرای اصل یکصد و یازدهم قانون اساسی، خبرگان ... از میان اعضای خود هیئت تحقیقی را مرکب از هفت نفر برای مدت دو سال با رأی مخفی انتخاب می نمایند تا به وظایف مذکور در این قانون عمل نمایند. افراد هیئت باید فراغت کافی را برای انجام وظایف محوله داشته باشند و شاغل سمتهای اجرایی و قضائی از جانب مقام رهبری نبوده و از بستگان نزدیک وی نیز نباشند.»
طبق مادة 3 مصوبة مذکور، این هیئت موظف است هر گونه اطلاع لازم را در رابطه با اصل یکصد و یازدهم در محدودة قوانین و موازین شرعی تحصیل نماید و نسبت به صحت و سقم گزارشهای واصله در این رابطه تحقیق و بررسی کرده و در صورت لزوم با مقام رهبری در این زمینه ملاقات کنند.
در اجرای حق نظارت خبرگان بر رهبری، همچنین مادة نوزده مصوبه مذکور مقرر می دارد: هیئت تحقیق موظف است با هماهنگی مقام رهبری به تشکیلات اداری آن مقام توجه داشته باشد و در جلوگیری از دخالت عناصر نامطلوب در تشکیلات مذکور به آن مقام مساعدت نماید.
نظارت رهبر بر قوای سه گانه
هر چند در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نظام تفکیک قوا پذیرفته شده است اما در نظام کلاسیک تفکیک قوا، قوای سه گانه قدرت های یکدیگر را مهار و کنترل می نمایند و مرجعی ما فوق قوای سه گانه وجود ندارد (هاشمی، ج 1، ص 11). در جمهوری اسلامی ایران، به موجب اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی قوای سه گانه «زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت» قرار دارند و اصل 113 قانون اساسی رهبر را در ر أس هرم حاکمیت قرار داده است. تأسیس نهاد رهبری در جامعة اسلامی بدین منظور است که مجاری امور در دست فقیه واجد الشرایطی قرار گیرد که «ضامن عدم انحراف سازمانهای مختلف از وظایف اصیل اسلامی خود باشد» [1]و از سلامت رفتار کارگزاران نظام پاسداری نماید. براین اساس، قوای حاکم در انجام وظایف خود در برابر رهبر مسئولیت دارند.
بخشی از وظایف و مسئولیت های قوة مجریه نیز طبق اصل 60 قانون اساسی مستقیماً بر عهدة رهبر است. در عین حال امضای حکم ریاست جمهوری و نیز اختیار عزل وی پس از رأی مجلس یا تصمیم دیوان عالی کشور مبنی بر عدم صلاحیت رئیس جمهور، نظارت جامع رهبری بر این قوه را نشان می دهد.
برخی دیگر از وظایف رهبری که می تواند به طور غیرمستقیم وسیله ای برای اعمال نظارت مستمر و همه جانبة رهبر بر سازمانهای دولتی باشد عبارتند از (اصل 110 قانون اساسی، بندهای 2و7و8): نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام؛ حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه؛ حل معضلاتی که (از طرق عادی قابل حل نیست از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام) نصب و عزل رئیس قوه قضائیه؛ (اصل 91) نصب و عزل رئیس سازمان صدا و سیما (اصل 175).
نظارت رهبر بر نهادهای خارج از قوای سه گانه
1. بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی: در ساختار جمهوری اسلامی ایران علاوه بر مراکز و ادارات وابسته به قوه مجریه، دستگاه ها و نهادهایی وجود دارند که زیر نظر رهبری فعالیت می کنند. از جمله این نهادها عبارتند از: بنیاد جانبازان و ایثارگران، بنیاد پانزده خرداد، کمتیة امداد امام خمینی (ره)، سازمان تبلیغات اسلامی و ... نظارت در موارد فوق از دو راه صورت می گیرد. اول اینکه مسئولان عالی رتبه این نهادها توسط مقام رهبری تعیین و منصوب می شوند و از این جهت تابع مقررات خاص نهادها می باشند و باید در خصوص بودجه و عملکرد خود به نهاد رهبری گزارش سالانه بدهند. دوم چنانچه نمایندگان براساس قانون خواستار تحقیق و تفحص شوند، این مؤسسات همچون سایر موارد مشابه باید جوابگو باشند.
2. شورای عالی امنیت ملی:شورای عالی امنیت ملی از جهت اداری به ریاست رئیس جمهور تشکیل می شود. اما از آنجا که این نهاد جزو «نهادهای خاص در اعمال حاکمیت» می باشد. زیر نظر مقام رهبری است. براساس اصل یکصد و هفتاد و ششم قانون اساسی، تنها پس از تصویب مقام رهبر، مصوبات شورا قابل اجراست.
3. مجمع تشخیص مصلحت نظام:این مجمع به دستور مقام رهبری تشکیل می شود و اعضای آن را هم مقام رهبری انتخاب می کند و در مقابل ایشان پاسخگو هستند (شریعتی، 1380، صص 180-125).
4. صدا و سیمای جمهوری اسلامی: انتخاب رئیس صدا و سیما براساس اصل یکصد و هفتاد و پنجم به وسیله رهبری است و رئیس صدا و سیما در مقابل رهبری پاسخ گو است.
5. شورای عالی انقلاب فرهنگی:اعضای این شورا توسط رهبری تعیین می شوند و ریاست آن را رئیس جمهور بعهده دارد و شورا تحت نظارت رهبری فعالیت می نماید.
نظارت مجلس بر قوة مجریه
طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی، مجلس شورای اسلامی علاوه بر وضع قوانین، حق نظارت مستمر بر اجرای قوانین را برعهده دارد (اصل 76) تا تخلف از مقررات صورت نگیرد. در راستای این حق «هر نماینده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهار نظر نماید.» (اصل 84) در اجرای این اصل به نمایندگان مجلس در انجام وظایف قانونی شان مصونیّت داده شده است. بنابراین اصل، اگر در اثر انجام وظایف نمایندگی و یا سخنرانی و ... به اشخاص حقیقی و حقوقی زیانی وارد شود نماینده، مسئول و پاسخگو نخواهد بود و مسئولیتی متوجه قوه مقننه نمی باشد. منطق مسئول نبودن نمایندة مجلس و قوة مقننه از اینجا ریشه می گیرد که اگر نماینده ای بر حسب وظیفه از شخص یا وضعی انتقاد کند فرض براین است که این انتقاد با حسن نیت بوده و با هدف پاسداری از منافع کشور صورت گرفته است. (ابوالحمد،صص586-587)
باید توجه داشت که اساساً فعالیت و اعتبار مجلس شورای اسلامی تا حد زیادی به اعمال نظارت در اجرای قوانین بستگی دارد. زیرا علاوه بر تصویب قانون، اجرا و طرق اجرای آن بسیار مهم است و بسیاری از تخلفات را از بین می برد.(فیضی،ص 199)
1. نظارت کلان بر هیأت دولت
نظارت قوة مقننه بر قوه مجریه نظارتی کلان همه جانبه و فراگیر است(موثق، صص 110-115) و به طرق گوناگون انجام می شود. رئیس جمهور پس از انتخاب باید برنامة دولت خود را تسلیم نمایندگان کند و برای وزیران و هئیت دولت رأی اعتماد مجلس را کسب کند. پس از آن، «وزرا تا زمانی که عزل نشده اند و یا بر اثر استیضاح یا درخواست رأی اعتماد، مجلس به آنها رأی عدم اعتماد نداده است در سمت خود باقی می مانند.» (اصل 135) براین اساس شاید بتوان نقش مجلس را در رأی اعتماد به وزیران و حق سؤال و استیضاح را نوعی نظارت دانست.
2. نظارت بر اجرای قانون و مصوبات دولت
وظیفة اولیه مجلس شورای اسلامی وضع قانون است. قانونگذاری به نمایندگان مجلس شورای اسلامی امکان نظارت مستمر و همه جانبه را می دهد. اصولاً حدود اختیارات وزراء و دولت را قانون معین می کند. (اصل 133) دولت در صورت اجرای ناقص یا عدم اجرای قوانین و یا عدم اجرای قوانین مصوب مجلس باید پاسخگو باشد و نمایندگان می توانند از طرق قانونی که به آنها پرداخته می شود دولت را مورد پرسش قرار دهند.
یکی از راهبردهای مهم قوه مجریه (دولت) تصویب قوانین عادی برای سازمان های اجرایی است. مجلس شورای اسلامی براساس اصل یکصد و سی و هشتم بر کار مصوبات دولت نظارت نیز می کند. این نظارت توسط یک هیأت 9 نفره که زیر نظر ریاست مجلس است، انجام می گیرد. (میرمحمدی، 1377، ص 269)
3. نظارت از طریق تحقیق و تفحص
مجلس نهادی است که با داشتن اطلاعات و اخبار و به کارگیری شیوه های خاص، همکاری قوای حاکم (به ویژه قوای مقننه و مجریه) تسهیل می گردد و زمینه را برای هرگونه نظارت سازنده فراهم می نماید. مبادله اطلاعات از طریق مجلس، نمایدگان را قادر می سازد به رسالت خود در جهت تضمین حقوق ملت و تنظیم عملکرد دولت عمل نمایند. (هاشمی، ج2، ص220) مجموعه اطلاعاتی که با حضور نمایندگان در حوزه های انتخاباتی، دیدار با نمایندگان در مجلس و طرق دیگر توسط نمایندگان کسب می شود امکان بهره گیری و اقدامات لازم را به نمایندگان مجلس در موارد زیر می دهد:
ارائه پاسخ به شاکیان؛ تذکر به دستگاههای ادارای و پیگیری امر برای رفع اشکالات؛ آگاهی و ایجاد تحرک در نمایندگان برای استفاده از حقوق نظارتی مجلس (تذکر، سؤال، استیضاح)؛ اطلاع رسانی از عملکرد دستگاهها و شناساندن آسیبهای موجود در دولت و قدرت عمومی. (هاشمی، ج 2، صص 222-223)
گفتنی است که اقدامات مجلس و نمایندگان در برخورد با تخلفاتی که به آنها گزارش می شود و یا شکایت مردم به نمایندگان از دستگاههای اداری با رسیدگی های قضایی متفاوت است، بدین معنا که مراجع قضایی برای هر شکایت موظف به رسیدگی و صدور حکم لازم الاجرا می باشند، (اصل 156) در حالی که اقدامات مجلس پس از بررسی، در موارد فردی «ارائه پاسخ کافی» و در مواردی که مربوط عموم باشد «اطلاع عامه» است. بر این اساس می توان چنین برداشت کرد که اقدامات مجلس بیشتر جنبة سیاسی و اطلاعی دارد و اثر روانی بر جامعه و اثر توصیه و هشدار بر دستگاههای دولتی به جا می گذارد. این اقدامات در مجموع می تواند اصلاح امور و امنیت خاطر افراد را تا حدودی فراهم کند (هاشمی، ج2، ص 223) در همین راستا نمایندگان مجلس می توانند وزراء را به عنوان بالاترین مقام وزارتخانه به مجلس احضار کنند و وزراء نیز موظف به حضور در مجلس هستند. (اصل 70) بدین ترتیب راه برای نظارت مستمر مجلس بر کارهای وزراء و پاسخگویی آنها به نمایندگان بازگذاشته شده است.
حق تحقیق و تفحص یکی از حقوقی است که به مجلس شورای اسلامی جهت کسب اطلاع از روند عملکرد دستگاههای اداری و عمومی در تمام امور کشور داده شده است. اصل 76 قانون اساسی در این مورد تصریح دارد که: «مجلس شورای اسلامی حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را دارد». مادة صد و چهل و نه آئین نامة داخلی مجلس در اجرای این اصل می گوید: «... هرگاه نماینده ای تحقیق و تفحص در هر یک از امور کشور را لازم بداند درخواست خود را کتباً از طریق هیئت رئیسه مجلس به کمیسیونی که امر مزبور در تخصص آن است تقدیم می نماید و کمیسیون، اطلاعاتی را که در آن زمینه دارد در اختیار وی قرار می دهد. در صورتی که نمایندة مزبور اطلاعات موجود در کمیسیون را کافی تشخیص ندهد کمیسیون از نمایندة مزبور در اولین فرصت دعوت به عمل می آورد و دلایل ضرورت تحقیق و تفحص در زمینة مورد نظر را استماع می نماید و پس از بررسی، نظر خود را مبنی بر تصویب یا رد درخواست نماینده به مجلس گزارش می دهد...» . در صورت تصویب مجلس شورای اسلامی، انجام تحقیق و تفحص به همان کمیسیون همراه نمایندگان درخواست کنندة تفحص محول می گردد.
4. نظارت بر بودجه از طریق دیوان محاسبات
مجلس شواری اسلامی علاوه بر تصویب سالانة قانون بودجة کل کشور، نظارت بر اجرای آن را نیز بر عهده دارد. این نظارت از طریق دیوان محاسبات کشور انجام می گیرد. این نظارت جهت اطمینان از اجرای دقیق و صحیح مصوبات بودجه می باشد. به موجب اصل 54 قانون اساسی «دیوان محاسبات کشور مستقیماً زیر نظر مجلس شورای اسلامی» قرار دارد. براساس اصل 55 قانون اساسی «دیوان به کلیة حسابهای وزارتخانه ها، مؤسسات، شرکتهای دولتی و دیگر دستگاههایی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می کنند به ترتیبی که قانون مقرر می دارد رسیدگی یا حسابرسی می نماید» تا هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکند و هر وجهی و اعتباری در محل خود مصرف گردد. دیوان، حسابها و اسناد و مدارک مالی مربوط را برابر قوانین و مقررات جمع آوری و گزارش تفریغ بودجة هر سال و نظارت خود را به مجلس شورای اسلامی تسلیم می کند. این گزارش باید به طریق مقتضی در دسترس عموم مردم گذاشته شود. (اصل 55) بنابراین هدف دیوان «اعمال کنترل و نظارت مستمر مالی به منظور پاسداری از بیت المال» [2]و اموال عمومی است. رئیس کل دیوان محاسبات کشور که پس از افتتاح هر دورة قانونگذاری به پیشنهاد کمیسیون دیوان محاسبات، بودجه و امور مالی مجلس و تصویب نمایندگان مجلس انتخاب می شود مطابق مقررات مربوطه عهده دار مسئولیت تحقق کلیه اهداف و وظایف و اختیارات دیوان محاسبات کشور می باشد. [3]وی موظف به شرکت در جلسات مجلس شورای اسلامی و پاسخگویی به تذکرات و سؤالات مطروحه و کلیة موارد ارجاعی از سوی مجلس شورای اسلامی است. وظایف و اختیارات دیوان محاسبات کشور براساس مقررات جاری عبارت است از:
1. حسابرسی کلیه حسابهای درآمد و هزینه و سایر دریافتها و پرداختها و نیز صورتهای مالی دستگاهها از نظر مطابقت با قوانین و مقررات مالی و سایر قوانین مربوط، اعم از وزارتخانه ها، سازمانها، مؤسسات، شرکتهای دولتی و سایر واحدها که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می کنند و هرگونه واحد اجرائی که بر طبق اصول 44 و 45 قانون اساسی مالکیت عمومی بر آنها مترتب است.
2. بررسی عملیات مالی در دستگاهها به منظور اطمینان از حصول و ارسال صحیح و به موقع درآمد و یا انجام هزینه و سایر دریافتها و پرداختها
3. رسیدگی به موجودی حساب اموال و دارائی های دستگاهها
4. بررسی جهت اطمینان از برقراری روشها و دستورالعمل های مناسب مالی و کاربرد مؤثر آنها در جهت نیل به اهداف دستگاههای مورد رسیدگی
5. اعلام نظر در خصوص لزوم وجود مرجع کنترل کننده داخلی و یا عدم کفایت مرجع کنترل کننده موجود در دستگاههای مورد رسیدگی با توجه به گزارشات حسابرسی ها و رسیدگی های انجام شده جهت حفظ حقوق بیت المال
6. رسیدگی به حساب کسری و تخلفات مالی و هرگونه اختلاف حساب مأمورین ذی ربط دولتی در اجرای قوانین و مقررات مربوط
7. اقدام در حفظ حقوق بیت المال در حدود قوانین و مقررات مالی
8. تنظیم دادخواست علیه مسئول خاطی و طرح در هیئت های مستشاری
9. رسیدگی به مورد کسری ابواب جمعی مسئولین و طرح دادخواست علیه آنها و صدور آرای متناسب با موضوع مطروحه
10. اجرای آرای دیوان محاسبات کشور و اعلام گزارش موارد بلااجرا به مجلس شورای اسلامی
11. درخواست تأمین خواسته و یا محکوم به
12. ایجاد هماهنگی و وحدت رویه در انجام وظایف هیئت های مستشاری
13. صدور رأی در خصوص تفریغ بودجه و گزارش نهایی آن
14. حسابرسی و رسیدگی به حسابهای درآمد و هزینه، صورتهای مالی، اسناد و مدارک مربوط به دستگاهها
15. تهیه دستورالعمل مربوط به مدت و نحوه نگهداری و حفظ عین اسناد، دفاتر، صورت حسابهای مالی و مدارکی که توسط دستگاهها به دیوان محاسبات کشور ارسال می شود و یا مدارکی که توسط دیوان محاسبات کشور تهیه می گردد و همچنین تبدیل آنها به عکس یا فیلم و یا میکرو فیلم و یا میکروفیش یا نظایر آن و همچنین طریقه محو اسناد و مدارک مزبور
16. تعیین نحوه حفظ و نگهداری و بایگانی صورت حسابهای مالی و اسناد و مدارک مربوط در دستگاهها
17. رسیدگی به موضوعاتی که حسب مورد از طرف مجلس شورای اسلامی ارجاع می شود
18. تحقیق و تفحص در کلیه امور مالی کشور
19. عضویت در سازمانهای بین المللی مربوط نظیر سازمان بین المللی مؤسسات عالی حسابداری (اینتوسای) و سازمان آسیائی مؤسسات عالی حسابداری (آسوسای) [4]
دیوان در انجام وظایف خود از طریق تحقیق و تفحص و تماس با تمام مقامات و قوای سه گانه اقدام می نماید و همه ساله سازمانها بدون استنثاء موظف به دادن اطلاعات و پاسخگویی مستقیم به این دیوان می باشند. (هاشمی، ج2، ص 275)
5. نظارت بر موارد خاص
با وجود تفکیک قوا و جدا بودن وظایف قوة مقننه و قوة مجریه، برخی از اعمال دولت به لحاظ حساسیت امر و برای رعایت احتیاط در جهت منافع جامعه تحت نظارت مجلس قرار می گیرد، بدین معنا که اعمال مورد نظر فقط با کسب اجازة قبلی و تصویب مجلس قابل اجراست. که مشتمل است بر:
اول: تصویب معاهدات و قراردادهای بین المللی؛
دوم: تصویب تغییر خطوط مرزی؛
سوم: تصویب حالت فوق العاده و محدودیت های ضروری؛
چهارم: تصویب صلح دعاوی و یا ارجاع به داوری مالی دولت؛
پنجم: قرض و استقراض و کمک بلاعوض دولت؛
ششم: استخدام کارشناسان خارجی؛
هفتم: فروش بناها و اموال دولتی؛
هشتم: بحث نظارت و تصویب دادن امتیاز شرکتها و مؤسسات به خارجیان.
نظارت شورای نگهبان
شورای نگهبان نظارت بر مصوبات مجلس را از حیث عدم مغایرت با قانون اساسی و شرع مقدس اسلام بر عهده دارد. در واقع وظیفة اصلی شورای نگهبان پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از طریق نظارت بر قوانین و مصوبات مجلس می باشد. قانون اساسی دامنة ضرورت تطبیق قوانین و مقررات کشور با قوانین اسلام و قانون اساسی را به ترتیب ذیل مشخص نموده است:
1. اصل چهارم قانون اساسی مقرر می دارد کلیة قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و ... باید براساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر تمام اصول قانون اساسی و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهدة فقهای شورای نگهبان است و این شورا فقط در مقابل رهبر پاسخگوست.
2. به موجب اصل هفتاد و یکم: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند» چنانکه می بینیم بر عکس حاکمیت موازین اسلام بر تمام قوانین، حاکمیت قانون اساسی فقط ناظر بر مصوبات مجلس است بنابراین قوانین و مقررات گذشته تا زمانی که مورد اصلاح و تجدید نظر قرار نگرفته باشند، معتبر خواهند بود. (هاشمی، ج2، ص 316)
تمام مصوبات مجلس و کمیسیونهای داخلی پس از تصویب برای شورای نگهبان فرستاده می شود. شورای نگهبان موظف است تا ده روز از تاریخ وصول، آنها را بررسی و اظهار نظر نماید.
یکی دیگر از مهم ترین ابعاد نظارتی شورای نگهبان، نظارت بر انتخابات است و به موجب اصل 99 قانون اساسی «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را برعهده دارد.» همچنین تأیید صلاحیت کاندیداهای ریاست جمهوری، مجلس خبرگان و مجلس شورای اسلامی به عهدة شورای نگهبان است. [5]
نظارت قوة قضائیه
1. از طریق سازمان بازرسی کل کشور
از اهم وظایف قوة قضائیه نظارت بر اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری و اجرایی و قضایی کشور است. این مسئولیت به طرق مختلف مورد پیش بینی قرار گرفته است. علاوه بر دیوان عالی کشور که مأمور نظارت بر اجرای قوانین در محاکم قضایی است، تأسیس سازمان بازرسی کل کشور زیر نظر قوة قضائیه جهت بازرسی و نظارت بر نظام اداری کشور در اصل 174 قانون اساسی در نظر گرفته شده است. این اصل تصریح می کند که:
«براساس حق نظارت قوه قضائیه نسبت به حسن جریان امو و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری، سازمانی به نام «سازمان بازرسی کل کشور» زیر نظر رئیس قوه قضائیه تشکیل می گردد. حدود اختیارات و وظایف این سازمان را قانون تعیین می کند.»
قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور در مهرماه 1360 به تصویب رسید و به دنبال آن آئین نامه اجرایی قانون تصویب شده و به اجرا گذاشته شد. آخرین مقررات مربوط به سازمان بازرسی در سال 1375 حدود وظایف و اقتدارات سازمان را مشخص کرده است.
براساس مادة 2 قانون تشکیل سازمان، وظایف اساسی آن به شرح زیر می باشد[6]:
یک. بازرسی مستمر
کلیة وزارتخانه ها و ادارات و نیروهای نظامی و انتظامی و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداری ها و مؤسسات وابسته به آنها و دفاتر اسناد رسمی و مؤسسات عام المنفعه و نهادهای انقلابی و سازمانهایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحاء بر آنها نظارت یا کمک می نماید سازمانهایی که شمول قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام آنهاست براساس برنامة منظم، مورد نظارت این سازمان قرار می گیرند. در اجرای این نوع بازرسی حداقل سالی یکبار هیأتهای بازرسی به دستور رئیس سازمان در محل ارگانهای مذکور مستقر و به بازرسی دستگاه مربوطه می پردازد. [7]
در بازرسی های مستمر، رئیس هیئت بازرسی ورود خود را در هر شهرستان قبلاً به استاندار و یا فرماندار محل اطلاع می دهد تا تسهیلات لازم را برای انجام وظایف هیأت فراهم نماید. [8]همچنین هیأت موظف است پس از استقرار در محل، ورود و آمادگی خود را جهت دریافت شکایات با تعیین نشانی محل کار هیأت اعلام دارد[9]وظیفة هیأت های بازرسی در بازرسی های سالانه عبارت است از:
- بررسی وضع سازمانها و مؤسسات مورد بازرسی از جهت حسن جریان امور اداری و نحوة انجام وظیفه و اجرای قوانین و طرحها و برنامه های مربوط، و تناسب سازمان مربوط با احتیاجات عمومی و نقایص هر یک از آنها؛
- بررسی طرز رفتار رؤسا و کارمندان از حیث، اخلاق، روحیه، معلومات نحوة انجام وظیفه، صحت عمل، استعداد، لیاقت، شجاعت در انجام وظیفه، طرز رفتار با مردم و تخصص در رشتة مربوط و غیره؛
- بررسی اوضاع عمومی و اجتماعی در تمام کشور یا یک منطقة خاص، از قبیل روحیة عمومی، امور اقتصادی، کشاورزی و محصولات، تولیدات صنعتی، فرهنگ، بهداشت، ارتباطات و راهها، امور قضایی، امور انتظامی و مایحتاج عمومی در حدود اختیارات قانون سازمان. [10]
دو. انجام بازرسی فوق العاده
حسب الامر مقام رهبری و یا به دستور رئیس جمهور، رئیس قوه قضائیه و یا درخواست کمیسیون اصول 88 و 90 قانون اساسی مجلس شورای اسلامی، و یا بنا به تقاضای وزیر یا مسئول دستگاههای اجرایی ذی ربط و یا هر موردی که به نظر رئیس سازمان ضروری تشخیص داده شود به صورت فوق العاده مورد نظارت این سازمان قرار گیرد.
علاوه بر دو نوع بازرسی فوق، نوع دیگری از بازرسی در مادة ده آئین نامة اجرایی قانون تشکیل سازمان پیش بینی شده است و آن بازرسی موردی است که با هدف رسیدگی به شکایات و اعلامهای مردم انجام می گیرد. هر کسی می تواند شکایات خود را علیه هر سازمان و دستگاه ادارای و اجرایی و کارکنان آنها به سازمان بازرسی تسلیم نماید به دنبال شکایات و اعلامهای مدلل، رئیس سازمان می تواند یک هیأت بازرسی برای رسیدگی اعزام و یا مأمور نماید.
2. از طریق دیوان عدالت اداری
یکی دیگر از شیوه های نظارت غیرمستقیم قوة قضائیه بر قوة مجریه و سایر نهادهای جمهوری اسلامی، نظارت دیوان عدالت اداری است که در ابطال آئین نامه ها و بخشنامه های دولتی و آن هم در صورت شکایت شاکی محدود می شود. اصل یکصد و هفتاد قانون اساسی، ابطال آئین نامه ها و تصویب نامه ها را منحصراً وظیفة دیوان عدالت اداری می داند و اصل یکصد و هفتاد و سه قانون اساسی اشعار می دارد: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آئین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می گردد.»
3. نظارت درونی در قوة قضائیه
دیوان عالی کشور یکی از مراجع قضائی است که طبق اصل 161 قانون اساسی «... به منظور نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم و ایجاد وحدت رویة قضائی و انجام مسئولیت هایی که طبق قانون به آن محول می شود براساس ضوابطی که رئیس قوه قضائیه تعیین می کند تشکیل می گردد.»
با توجه به این اصل دیوان عالی کشور ناظر بر دیگر دادگاهها و در واقع عالی ترین مرجع قضائی کشور پس از رئیس قوه قضائیه می باشد. دیوان عالی کشور به شکایات و تظلمات به طور مستقیم و ماهوی رسیدگی نمی کند بلکه این نوع شکایات در دادگاه صلاحیت دار رسیدگی می شوند و در مواردی که قانون پیش بینی کرده در دیوان عالی کشور مطرح می شوند تا در هیچ مرحله ای از رسیدگی، قانون نقض نشده باشد و به این ترتیب نظارت بر اجرای صحیح قانون اعمال می شود. فقط در مورد اتهام رئیس جمهور به تخلف از وظایف قانونی، دیوان عالی کشور رسیدگی ابتدائی و ماهوی دارد. دیوان عالی کشور طبق اصل مذکور قانون اساسی باید نسبت به مراحل رسیدگی محاکم و احکامی که صادر می کنند نظارت داشته باشد این نظارت وقتی می تواند صورت گیرد که تمامی احکام صادره مورد بازرسی دیوان قرار گیرد.
دیوانعالی کشور همچنین رسیدگی به تخلفات احتمالی رئیس جمهوری از وظایف قانونی خود را برعهده دارد. در صورتی که تخلف رئیس جمهور برای دیوان احراز شده، حکم صادره را برای عزل رئیس جمهور به رهبر ابلاغ می کند.
نظارت قوة مجریه
علاوه بر نظارتهای ذکر شده بر این قوه، از جمله نظارت رهبری، قوه مقننه و قوه قضائیه بر قوه مجریه؛ خود این قوه نیز ساز و کارهایی برای نظارت بر سازمانها و کارمندان تحت امر خود دارد. در قانون اساسی و دیگر قوانین، مسئولیت هایی برای رئیس جمهور، هیأت وزیران، وزیر و بالاترین مقام سازمان ها در نظر گرفته شده است، که گستردگی این حوزه و مسئولیت ها، نظارت های درون سازمانی می طلبد. در نظام اداری ایران نظارت سلسله مراتبی وجود دارد یعنی رئیس جمهور بر کار وزیران و هیأت وزراء، و هر یک از وزیران و رؤسای سازمانها بر کار افراد تحت امر خود نظارت دارند و در نهایت رئیس یک ادارة کوچک نیز بر کار افراد تحت نظر خود نظارت دارد و در تمام این موارد افراد در انجام وظایف خود باید پاسخگوی مقامات بالاتر باشند و مقامات بالاتر مسئولیت کارها و وظایف افراد تحت امر خود را برعهده دارند و باید پاسخگوی رفتارها و اعمال آنها در برابر مقامات ذی صلاح باشند. در این بین مسئولیت رئیس جمهور و وزراء سنگین تر است. در ادامة بحث مسئولیت رئیس جمهور و وزراء مطرح می شود و سپس ارگانهای نظارتی در قوة مجریه بررسی می شوند.
1. نظارتهای مستقیم رئیس جمهور
1ـ1. نظارت بر اجرای قانون اساسی
طبق اصل 113 قانون اساسی، رئیس جمهور علاوه بر ریاست قوة مجریه، عالی ترین مقام کشور بعد از رهبر و مسئول اجرای قانون اساسی است. طبیعی است که اجرای درست قانون اساسی را فقط از طریق نظارت منظم، دقیق و اصولی می توان تضمین کرد. در اجرای اصل 113 قانون اساسی «قانون تعیین اختیارات و مسئولیت های ریاست جمهوری اسلامی ایران» مصوب 22/8/1365 مقرراتی را به شرح زیر بیان داشته است:
یک. به منظور پاسداری از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای اصل 113 قانون اساسی، رئیس جمهور از طریق نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری، بررسی و اقدامات لازم، مسئول اجرای قانون اساسی می باشد.[11]
دو. در صورت نقض و تخلف و عدم اجرای قانون اساسی، رئیس جمهور می تواند به نحوی که خود مقتضی بداند از طریق اخطار، تعقیب و ارجاع پروندة متخلفین به محاکم قضائی اقدام کند.[12]
سه. در صورت مشاهدة تخلف از قانون اساسی در دستگاههای قدرت عمومی، قانونگذاری، حق هشدار و اخطار به قوای سه گانه برای رئیس جمهور وجود دارد.[13]
اینگونه اخطارها هیچگونه اثر حقوقی و عملی ندارد و فقط دارای ارزش سیاسی و تبلیغاتی است. در این ارتباط رئیس جمهور می تواند سالی یک بار آمار موارد توقف، عدم اجرا، نقض و تخلف از قانون اساسی را با تصمیمات متخذه تنظیم کند و به اطلاع مجلس شورای اسلامی برساند.
پس از سال 1376 در جهت اجرای اصل 113 قانون اساسی، «هیأت پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی» تشکیل شد. این هیأت متشکل از گروهی از حقوقدانان است که در اجرای مأموریتی که رئیس جمهور به آنها محول کرده بود، تلاشهای مستمری را برای کشف موارد نقض، تخلف یا عدم اجرای قانون اساسی انجام دادند.
2ـ1. نظارت بر هیأت وزیران
رئیس جمهور ریاست هیأت وزیران را برعهده دارد به همین جهت طبق اصل 134 قانون اساسی او در برابر مجلس مسئول اقدامات جمعی وزیران می باشد و به عنوان رئیس دولت باید در مقابل نمایندگان ملت پاسخگو باشد. همچنین به موجب اصل 122 قانون اساسی رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که طبق قانون اساسی و یا قوانین مادی بر عهده دارد در برابر رهبر، مجلس شورای اسلامی و مردم مسئول است.
وزیران، منصوب رئیس جمهور و مورد تأیید مجلس می باشند. به اعتبار این انتصاب و تأیید، در مقابل آنها مسئول و پاسخگو هستند. (اصل 137) رئیس جمهور در مقام ریاست دولت، برنامة سیاسی خود را که به طور ضمنی از طریق رأی اعتماد به وزیران به تأیید مجلس رسانده برای اجرا در اختیار وزیران قرار می دهد. ضرورت حسن خدمت و وظیفه از طرف وزیران به رئیس جمهور حق می دهد که به موجب قانون اساسی برتمامی مراحل و جزئیات کار آنها نظارت نماید. منظور از نظارت در اینجا، حصول اطمینان نسبت به اجرای درست و دقیق کارها براساس برنامه های مدون دولت است، پیچیدگی و حساسیت کار دولت اقتضا می کند که رئیس جمهور در اعمال نظارت خود از ابزار مناسبی برخوردار باشد. اصل 126 قانون اساسی با تصریح به اینکه «رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی را مستقیماً بر عهده دارد...» در واقع قسمت قابل توجهی از ابزار نظارت را در اختیار وی قرار داده است. علاوه بر آن، حق نظارت رئیس جمهور بر کار وزیران زمینة این امکان را برای او فراهم می سازد تا به هر طریق مقتضی و ممکن اعمال نظارت نماید. (هاشمی، ج2، ص 397)
2. نظارتهای غیرمستقیم رئیس جمهور
1ـ2. از طریق سازمان مدیریت و برنامه ریزی
چنان که گذشت قانون اساسی مسئولیت مهم ترین ارگان نظارتی، هماهنگی مدیریت و برنامه ریزی کشور را که در دو سازمان، امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه، خلاصه می شد - و هم اکنون این دو سازمان در یک سازمان با نام مدیریت و برنامه ریزی کشور ادغام شده اند - برعهدة رئیس جمهور قرار داده است. این سازمان هم اکنون دارای دو رکن امور اداری و استخدامی، و برنامه و بودجه، می باشد.
2ـ2. از طریق وزیران
به موجب اصل 137 قانون اساسی «هر یک از وزیران مسئول وظایف خاص خویش در برابر رئیس جمهور و مجلس است و در اموری که به تصویب هیأت وزیران می رسد مسئول اعمال دیگران نیز هست». مسؤولیت فردی و جمعی وزیران لازمة حقّ نظارت سیاسی مجلس برکار قوة مجریّه می باشد. به همین اعتبار وزرا مسئولیت سیاسی و اداری در برابر رئیس جمهور دارند و به او پاسخگو هستند. این نوع مسئولیت های وزرا اقتضا می کند که بر دستگاه تحت امر خود نظارت کامل داشته باشند. نظارت وزیر را در سه مقوله می توان بررسی کرد:
اول. نظارت ارشادی یا پیشگیری: وزیر مکلّف است مأموران وزارتخانه را در انجام وظایف خود راهنمایی کند تا مرتکب اشتباه یا اعمال خلاف قانون نشوند و به این منظور معمولاً دستورالعمل هایی صادر می کند. دستورالعمل های صادره از وزیر یا ناظر به موارد خاص و خطاب به اداره و یا مأمور معیّنی است که «دستور» یا حکم وزارتی نامیده می شود و یا خطاب به ادارات و مأموران مختلف است که آن را بخشنامه می گویند. (موتمنی طباطبایی، ص 45)
دوم. نظارت تعقیبی:در این مرحله نظارت جنبة کشف و تعقیب دارد. وزیر می تواند در صورتی که اعمال مأموران برخلاف مقرّرات یا مصالح و مقتضیات اداری باشد نسبت به ابطال یا اصلاح آن اقدامات دستور دهد و یا شخصاّ به موجب حکم وزارتی آنها را فسخ و یا اصلاح نماید. نظارت نسبت به اعمال حقوقی ادارات و ابطال و یا اصلاح احکام آنها یک نوع وسیلة تأمین حقوق و آزادی های فردی شهروندان به شمار می رود. (موتمنی طباطبایی، صص 48-47)
سوم. نظارت مالی بر دستگاههای دولتی: علاوه بر نظارت عالیة رئیس جمهور بر وزارتخانه ها و دستگاههای اداری و نظارت وزیر بر وزارتخانة تحت امر خود، وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز بر کار وزارتخانه ها و دستگاههای دولتی نظارت دارد. البته نظارت این وزارتخانه فقط بر امور مالی آنهاست. مطابق مادة نود قانون محاسبات عمومی کشور، اعمال نظارت مالی بر مخارج وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی و شرکتهای دولتی از نظر انطباق پرداخت ها با قوانین و مقررات راجع به هر نوع خرج، به عهدة وزارت امور اقتصادی و دارایی است. ذی حسابان وزارت امور اقتصادی در دستگاههای مذکور شبکة وسیعی را تشکیل می دهند که به وسیلة آنها وزارت دارایی بر خرج و دخل دستگاه اداری و اجرایی و هزینه کرد بودجة کشور نظارت می کند. ذی حسابها زیر نظر رئیس دستگاه اجرایی وظایف خود را انجام می دهند.
وزارت امور اقتصادی و دارایی با توجه به صورت حسابها و ترازنامه و حساب سود و زیان رسیده از دستگاههای اجرایی و گزارش عملیات انجام شده که در اجرای مادة 96 قانون محاسبات عمومی باید توسط دستگاههای اجرایی تهیه و ارسال گردد، اقدام به تهیة صورت حساب عملکرد کل کشور می نماید. طبق مادة 13 قانون محاسبات عمومی، وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلّف به ارائه صورت حساب عملکرد کل کشور حاوی اطلاعات مندرج در این ماده حداکثر تا پایان آذر ماه سال بعد خواهد بود. همچنین وزارت دارایی بر تعیین مأموران مالی سازمانها مانند معاون ذی حساب، امین اموال و کارپردازان نیز نظارت دارد و این نظارت همراه با سایر نظارتهای دولتی شبکة وسیعی را تشکیل می دهد که بر دستگاه اداری کشور حاکم است.
3ـ2. نظارت دفاتر بازرسی
دفاتر بازرسی، ارزشیابی و رسیدگی به شکایات در وزارتخانه ها و دستگاههای دولتی با عناوین مختلف وجود دارند و وظیفة بازرسی و ارزشیابی واحد اداری متبوعة خود را عهده دار می باشند. این دفاتر از لحاظ سلسله مراتب اداری در بعضی دستگاهها زیر نظر مستقیم بالاترین مقام دستگاه قرار دارند و در مواردی زیر نظر یکی از معاونتها قرار گرفته اند. این واحدها متعاقب تصویب نامة هیأت وزیران براساس پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی کشور[14]در کلیة وزارتخانه ها و سازمان هایی دولتی زیر نظر بالاترین مسئول دستگاه ذی ربط با رعایت مقررّات مربوط و همچنین دستورالعمل سازمان امور اداری و استخدامی کشور تشکیل گردید و سه وظیفة ارشیابی، بازرسی و رسیدگی به شکایات بر عهدة آن واحد گذاشته شد. [15]
4ـ2. نظارت دفاتر حراست
علاوه بر نظارتهای مذکور شاید بتوان نوعی شأن نظارتی در برخی مسائل برای وزارت اطلاعات قائل شد که از طریق دفاتر حراست مستقر در وزارتخانه ها، سازمانها و ادارات و دستگاههای مختلف، به طور مستمر بر این دستگاهها و کارکنان آنها –به خصوص در رد یا گزینش کارکنان –اعمال می شود. البته دفاتر حراست طبق قوانین و مصوبات موجود، وظایف تعریف شده ای نیز دارند. [16]
5ـ2. هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری
هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان دولت، از جمله واحدهایی است که در وزارتخانه ها و سازمانهای اداری بوجود آمده و نظارت بر کارمندان در موارد تخلّف را برعهده دارد. این هیأتها جانشین «دادگاههای اداری» پیش بینی شده در قانون استخدام کشوری مصوب 1345 و همچنین «هیأتهای بازسازی نیروی انسانی» مصوب 1360 شده اند. این هیأتها باید در هر وزارتخانه یا سازمان مستقل کشوری تشکیل شده و به تخلف های اداری کارمندان رسیدگی کنند. هیأتهای رسیدگی شامل هیأتهای بدوی و تجدید نظر می باشند.[17]اعضای هیأت با حکم وزیر یا بالاترین مقام سازمان مستقل دولتی مربوط انتخاب می شوند. [18]صلاحیت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان با هیأت بدوی است و آرای صادره در صورتی که قابل تجدید نظر نباشد از تاریخ ابلاغ، قطعی و لازم الاجرا است. در مورد آرائی که قابل تجدید نظر است هیأت تجدید نظر مکلّف است پس از درخواست کارمند مبنی بر تجدید نظر، رأی صادره را بررسی کند.[19]
طبق مادة 18 قانون مذکور «کلیه وزارتخانه ها، سازمانها، مؤسسات و شرکتهای دولتی، شرکتهای ملّی نفت و گاز و پتروشیمی، شهرداری ها، بانکها و مؤسسات و شرکتهای دولتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است و مؤسساتی که تمام یا قسمتی از بودجة آنها از بودجة عمومی تأمین می شود و نیز کارکنان مجلس شورای اسلامی و نهادهای انقلاب اسلامی مشمول مقررات این قانون هستند [20]و هیأتهای رسیدگی به تخلفات در آنها تشکیل و به تخلفات اداری کارمندان و کارکنان اعم از رسمی، پیمانی، ثابت، دایم و قراردادی[21]رسیدگی می کنند.
هیأتهای رسیدگی موظفند پس از انجام بررسی های لازم، موارد اتهام را به طور کتبی به کارمند ابلاغ و پس از آن ده روز مهلت برای دفاع کارمند منظور کنند. این هیأتها در صورت تقاضای کارمند، مدارک لازم را در اختیار وی قرار می دهند. [22]متهم می تواند پس از اطلاع از موارد اتهام و در مهلت تعیین شده از سوی هیأت، جواب کتبی و مدارکی را که در دفاع از خود دارد به هیأت تسلیم کند. در غیر این صورت هیأت می تواند به موارد اتهام رسیدگی و رأی لازم را صادر کند. [23]
رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان پس از تشکیل پرونده بدون حضور کارمند متهم صورت می گیرد ولی چنانچه حضور او ضروری یا بلامانع تشخیص داده شود در آن صورت می تواند در جلسه رسیدگی حاضر شود. [24]طبق این ماده اصل بر سرّی بودن رسیدگی است ولی بهتر بود که رسیدگی آشکار می شد و به متهم اجازه گرفتن وکیل هم داده می شد. (ابوالحمد، ص 314)
به منظور حسن اجرای قانون مذکور در دستگاههای مشمول و برای ایجاد هماهنگی در کار هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری «هیأت عالی نظارت» به ریاست معاون امور اداری و استخدامی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و با عضویت نمایندة رئیس قوه قضائیه و سه نفر از بین نمایندگان وزراء و یا بالاترین مقام سازمانهای مستقل دولتی تشکیل شده است. هیأت عالی نظارت در صورت مشاهده یکی از تخلفات مندرج در مادة 22 قانون رسیدگی به تخلفات اداری می تواند نسبت به انحلال یا ابطال تمامی یا بعضی از تصمیمات آنها اقدام و مراتب را با ذکر دلایل به اطلاع بالاترین مقام دستگاه ذی ربط برساند.
6ـ2. نظارت سازمان حفاظت محیط زیست
این سازمان زیر نظر رئیس جمهور انجام وظیفه می کند. بُعد نظارتی این سازمان بر امور زیست محیطی همه دستگاههای اجرایی، اقتصادی و صنفی کشور است. (میرمحمدی، ص 299) نقش نظارتی این سازمان در شرایط کنونی که محیط زیست یکی از معیارهای توسعه است اهمیت زیادی یافته و همه دستگاهها موظف به پاسخگویی به آن در امور زیست محیطی می باشند.
7ـ2. نظارت سازمان حسابرسی
فلسفة وجودی این سازمان کشف تقلب و تخلف است، و زیر نظر قوه مجریه، کار بازرسی در شرکت های دولتی را برعهده دارد. این سازمان علاوه بر وظایف مقرر در قانون تجارت، برای بازرسی قانون، حسابرسی صورتهای مالی زیر را نیز انجام می دهد. (میرمحمدی، ص 305)
3. سایر موارد نظارتی در قوه مجریه
علاوه بر موارد مذکور، مؤسسات و نهادهای متعددی در حوزه های تخصصی وظایف نظارتی بر عهده دارند، مثلاً مؤسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی ایران، مسئولیت نظارت برکار کیفیت محصولات صنفی را عهده دار است همچنین سازمان بازرسی و نظارت بر قیمتها (مصوب 1373) زیر نظر وزارت بازرگانی از اهرمهای نظارتی قوه مجریه می باشد.
نظارتهای مدنی
به رغم اینکه از آغاز انقلاب اسلامی ایران و قبل و بعد از تدوین قانون اساسی، نظارت های گستردة مردمی مد نظر رهبران انقلاب و تدوین کنندگان قانون اساسی بوده است (حسینی بهشتی، 1378، صص 23-21و28) چنان که شایسته و بایسته می نماید، از این ظرفیت به نحو احسن استفاده نشده است. برخی نهادهای مدنی با سابقه مثل کانون وکلا و سازمان نظام پزشکی، از قدیم در حد محدودی و در حیطه تخصصی خود نظارتهایی اعمال می کردند که همچنان ادامه دارد. مهم ترین و گسترده ترین نظارت مدنی که الان در جمهوری اسلامی اعمال می شود از طریق شوراهای اسلامی شهر و روستاست که ضمن انتخاب شهردار، امور مربوط به شهرداری و عملکرد شهردار هر شهر را مورد نظارت قرار می دهند. (منصور، 1381، صص 90-63)
نتیجه گیری
بررسی نظام حقوقی کشور نشان می دهد اصل نظارت برای سالم سازی جریان قدرت، کما بیش در قانون اساسی و سایر لایه های قانونی کشور مدنظر بوده است اما طراحی و تقویت یک نظام جامع و کارآمد نظارتی که اجزای مختلف سیستم سیاسی و اداری را تحت پوشش قرار دهد، همچنان مورد نیاز است. در این راستا به منظور تقویت و فعا ل سازی هر چه بیشتر این مکانیسم مهم و امتیاز بزرگ قانونی و ساختار قدرت، نکات زیر پیشنهاد می شود:
1. ارتقای سطح آگاهی مردم در خصوص حقوق خود و وظایف مجریان، در قالب سازوکارهای نظارتی تعریف شده در قانون.
2. تلاش برای ایجاد هماهنگی بین نهادهای متولی نظارت برای جلوگیری از اختلاط احتمالی بین کار ویژهای آنها.
3. تلاش برای خارج کردن نظارت از یک امر تنبیهی و تبدیل آن به مکانیزمی ارشادی - تشویقی که تقویت نیروهای فعال و سالم را نیز به دنبال دارد.
4. تلاش برای تعریف سازوکارهای اجرایی به روز، کارآمد، معتبر که با اعتبار و کرامت افراد نیز تعارض نداشته باشند و از جنبه های ارعاب و تهدید فاصله گیرند.
5. تلاش برای استفاده از ظرفیت های مردمی و ایده نظارت های محلی و بومی.
6. تلاش برای کاهش تصمیم گیری در خصوص موارد خلاف و در نتیجه افزایش کارآمدی نظارت در عمل.
7. تلاش برای طراحی سیستم های کارآمد جهت پاسخ گویی به شکایات مربوط به عدم اعمال نظارت قانونی.
8. تقویت هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری در همه سطوح اداری.
9. تلاش برای توسعه قلمرو نظارت مردمی و نظارتهای مدنی به خصوص مطبوعات. سازمان هایی که در ارتباط با احقاق حقوق شهروندان و ارباب رجوع فعالیت دارند تنها در صورت شکایت افراد، رسیدگی می کنند و مسؤولیت قانونی و تصریح شده ای در قبال شکایاتی که در مطبوعات و رسانه ها منعکس می شود ندارند، از سوی دیگر سازمانهای مذکور تا زمانی که شکایتی صورت نگرفته باشد موضوع کار آنها منتفی است و آنها در پی کشف و یا پیشگیری از وقوع تخلف نیستند.
10. ایجاد زمینه برای شکل گیری مؤسسات و نهادهای مردمی و غیر دولتی و بسترسازی قانونی برای آنها، با هدف نظارت بر دولت و احقاق حقوق ارباب رجوع.
یادداشت ها
٭ عضو هیأت علمی مرکز تحقیقات دانشگاه امام صادق (ع)
[1]. مقدمة قانون اساسی، مبحث «ولایت فقیه عادل»
[2]. آئین نامة مجموعه اهداف، وظایف و اختیارات، تشکیلات و ردیف های سازمانی دیوان محاسبات کشور مصوب 10/1/1377، کمیسیون مشترک امور اداری و استخدامی و دیوان محاسبات بودجه و امور مالی مجلس شورای اسلامی، ص 2 مادة یک:
[3].همان، ص6، مادة 3.
[4]. همان، مادة 27 صص 5-3.
[5]. جهت اطلاعات بیشتر ر.ک: علی وفادار، حقوق اساسی و تحولات سیاسی، تهران: انتشارات وفادار، 1382، صص 535-531. و صص 816-801. / سید جلا ل الدین مدنی، حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران، تهران: انتشارات سروش، 1366، ج4، ص85 به بعد.
[6]. اهداف و وظایف و تشکیلات تفصیلی سازمان بازرسی کل کشور، مصوب دی ماه 1375، ص1.
[7].آئین نامه اجرای قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ، مادة 4.
[8]. همان، مادة 24.
[9]. همان، مادة 24.
[10]. همان، مادة 6.
[11]-قانون تعیین حدود و اختیارات و مسئولیتهای ریاست جمهوری اسلامی ایران ، مادة 13.
[12]- همان، مادة 14.
[13]-همان، مادة 15.
[14]. پیشنهاد شمارة 1206/د مورخ 22/3/63 سازمان امور استخدامی و اداری و مصوبة 32604/25/1363 هیئت وزیران
[15]. 1. نظارت و ارزشیابی مستمر فعالیّت ها، برنامه ها، وظایف و مسؤولیتهای واحدها به منظور تشخیص میزان پیشرفت، موانع و مشکلات موجود گزارش آن به مقام مسؤول دستگاه که مالاًّّ منجر به تقویت، تجدید نظر یا توقّف طرحها و برنامه های در دست اجرا می گردد؛ 2.جمع آوری و تقدیم اسامی کارکنانی که خدمتشان برجسته تشخیص داده می شود به مقام مسؤول دستگاه، به منظور فراهم آوردن امکان تشویق آنان براساس ضوابط و نیز جمع آوری اطلاعات لازم در مورد کارکنانی که نتیجة ارزشیابی آنان ضعیف تشخیص داده می شود به منظور راهنمایی و آموزش آنها؛ 3. گزارش نارسائی ها و مشکلات احتمالی به مقام مسؤول دستگاه؛ 4. دریافت و جمع آوری نظرات، پیشنهادات، انتقادات و شکایات واصله از سوی مردم و دستگاهها؛ 5. انجام بازرسی در زمینة شکایات واصله به منظور تشخیص موانع، مشکلات و تخلفات موجود و اطمینان از حسن جریان امور و انعکاس آنها به مراجع ذی ربط؛ 6. رسیدگی و پیگیری شکایات تا وصول نتیجة نهایی و اعلام نتایج حاصله به شاکیان؛ 7. بررسی نحوة اجرایی قوانین، آئین نامه ها، دستورالعمل ها و بخشنامه ها در واحدها و ادارات متبوع؛ 8. تهیه و تنظیم طرحهای مستمر بازرسی به منظور نظارت بر عملکرد دستگاه و واحد تحت پوشش؛9. تعیین و اعزام هیأت های بازرسی ذی صلاح و متعّهد جهت انجام تحقیقات موردی و فوق العادة ارجاع شده از سوی رئیس دستگاه یا مقامات ذی صلاح و تهیة گزارشهای لازم در این زمینه به رئیس یا مقامات مذکور و سازمان امور اداری و استخدامی؛ 10. فراهم آوردن زمینه های ارتباط بیشتر بین مردم و مسئولین دستگاهها و هماهنگی با روابط عمومی دستگاهها در این زمینه؛ 11. انجام همکاریهای لازم با گروههای بازرسی نهادهای قانونی کشور به منظور حسن انجام وظایف محوله و ایجاد هماهنگی در این زمینه؛ 12. انجام سایر امور محوله از سوی رئیس دستگاه و مقامات ذیصلاح در زمینة وظایف مذکور.
[16]. 1- تأمین حراست اخبار، اسناد، مدارک، تأسیسات و پرسنل دستگاه براساس مقررات و ضوابط مربوط؛ 2- انجام اقدامات و پیش بینی های لازم به منظور جلوگیری از حوادث و سوانح اجتماعی؛ 3- کنترل تردّد کارکنان و مراجعین در تأسیسات و اماکن مربوطه؛ 4- تهیه و تنظیم و اجرای برنامه های آموزشی حراستی مورد نیاز دستگاه مربوطه؛ 5- دریافت و ثبت نامه های محرمانه و نمابرها و تلکس های واصله و ارجاع به واحد ذی ربط؛ 6- استقرار طبقه بندی مناسب اسناد و مدارک محرمانه به منظور حراست و نگهداری آنها؛ 7- نظارت و مراقبت بر تشکیل کلیة جلسات، سمینارها و ... تأمین حفاظت آنها؛ 8- تهیه و صدور کارت شناسائی کارکنان یا تعویض آنها؛ 9- انجام سایر امور محوله؛
[17].قانون رسیدگی به تخلفات اداری، مصوب 7/9/1372، ماده 1.
[18].همان، ماده 3.
[19]. همان، ماده4.
[20]. همان، ماده 18.
[21].آیین نامه اجرایی قانون رسیدگی به تخلفات اداری، تبصره ماده 1.
[22]. همان، ماده 17.
[23].همان، ماده 18.
[24]. همان، ماده 19.
منابع
1- نهج البلاغه، سید جعفر شهیدی، تهران: انتشارات و آموزش انقلاب اسلامی 1371.
2- ابوالحمد، عبدالحمید، حقوق اداری ایران، ج2، تهران، توسل، 1370.
3- احمد بن ابی یعقوب، تاریخ الیعقوبی، بیروت: دارصادر، داربیروت، بی تا.
4- المحمودی، محمد باقر، نهج السعاده فی مستدرک نهج البلاغه، بیروت: مؤسسه التضامن الفکری، 1387.
5- حسینی بهشتی، سید محمد، مبانی نظری قانون اساسی. تهران، بقعه، 1378.
6- رشید رضا، محمد، تفسیر المنار، بیروت: دارالمعرفه، 1412ق.
7- شریعتی، محمدصادق، مجمع تشخیص مصلحت نظام، قم، بوستان کتاب، 1380.
8- عبدالباقی، محمد فؤاد، المعجم المفرس لالفاظ القرآن الکریم، بیروت: دار احیاء التراث العربی، بی تا.
9- علیخانی، علی اکبر، توسعة سیاسی از دیدگاه امام علی (ع)، تهران: شرکت چاپ و نشر سازمان تبلیغات اسلامی، 1377.
10- فیضی، طاهره، مبانی مدیریت دولتی، ج2، تهران، دانشگاه پیام نور، 1370.
11- مدنی، سید جلال الدین، حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران، ج4، تهران، سروش، 1366.
12- منصور، جهانگیر، قوانین و مقررات مربوط به شوراهای اسلامی، تهران، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، 1381.
13- موتمنی طباطبایی، منوچهر، حقوق اداری ایران، تهران، سمت، 1373.
14- موثق، محمد رضا، جایگاه مجلس شوای اسلامی، قم، موسسه بوستان کتاب، 1382.
15- میر محمدی، سید محمد، طراحی ساختار مطلوب نظارت در نظام اداری ج.ا.ایران، رسالة دکترا، دانشگاه تهران 1377.
16- وفادار، علی، حقوق اساسی و تحولات سیاسی، تهران، وفادار، 1382.
17- هاشمی، سید محمد ، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، دانشگاه شهید بهشتی، 1372.
نشریه مرکز تحقیقات دانشگاه امام صادق علیه السلام
فصلنامه پژوهشی دانشگاه امام صادق علیه السلام/ شماره 23 / پاییز 1383
وقتی وزارت ارشاد قاعده فقهی را دور می زند جمع آوری تبلیغات تورهای خارجی از سطح شهرها طرح مجازات اسیدپاشی در مجلس تهیه می شود
