واگذاری مالکیت دولت نسبت به سهام و سایر حقوق و امتیازات بانک صادرات ایران به صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی مغایر قانون اساسی است
تاریخ :5/5/1382 شماره دادنامه : 182 کلاسه پرونده : 82/111
رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری
به صراحت اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران امر بانکداری اختصاص به بخش دولتی یافته و احکام مقرر در مواد9 و10 و11 فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی منحصرا" مفید جواز انتقال سهام شرکتهای دولتی می باشد و چون حکم عام وکلی مقرر در بند ( ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 کل کشور مخصص و ناسخ و نافی احکام خاص مقنن در باب اختصاص امر بانکداری به بخش دولتی و عدم جواز واگذاری سهام بانکهای دولتی نمی باشد ، بنابراین تصمیم شماره 61761/ت 28176ه مورخ 5/12/1381 نمایندگان ویژه ریاست جمهوری که بعنوان تصمیم هیات وزیران تلقی شده و متضمن واگذاری مالکیت دولت نسبت به 60% سهام و سایر حقوق و امتیازات بانک صادرات ایران به صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی بوده ، مغایر اصل 44 قانون اساسی و سایر قوانین فوق الذکر و خارج ازحدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده می شود و باستناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - دری نجف آبادی
شماره ه/82/111 9/5/1382
مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری .
شاکی : سازمان بازرسی کل کشور.
موضوع شکایت وخواسته : ابطال مصوبه 61761/ت 28176ه مورخ 5/12/1381 هیات وزیران .
مقدمه : سازمان بازرسی کل کشور در شکایتنامه شماره 3530/82/3 مورخ 17/2/1382 اعلام داشته اند، نمایندگان ویژه رئیس جمهور به منظور اجرای بند ( ک ) تبصره 5 بودجه سال 1381 و به استناد اصل 127 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تصویبنامه شماره 61761/ت 27128ه مورخ 5/12/1381 مقرر می دارند ( ... مالکیت دولت نسبت به 60% از سهام و سایر حقوق وامتیازات بانک صادرات ایران به نسبت مساوی به صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی واگذار شد تا طبق مقررات قانونی تجارت با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوط اداره شود ... ) در اینجا لازم است قبل از اظهارنظر راجع به مصوبه مذکور به سیر تقنینی در خصوص وضعیت بانکها اشاره گردد.
1 - شورای انقلاب مطابق قانون ملی شدن بانکها مصوب 21/3/1358 به منظور حفظ حقوق و سرمایه های ملی و بکار انداختن چرخهای تولیدی کشور وتضمین سپرده ها وپس اندازهای مردم در بانکها ضمن قبول اصل مالکیت مشروع و با توجه به - نحوه تحصیل درآمد بانکها وانتقال غیر مشروع سرمایه ها به خارج . نقش اساسی بانکها در اقتصاد کشور و ارتباط طبیعی اقتصاد کشور با موسسات بانکی - مدیون بودن بانکها به دولت و احتیاج آنها به سرپرستی دولت - لزوم هماهنگی فعالیت بانکها با سایر سازمانهای بانکها را از اعم از تعلق آنها به اشخاص حقیقی و حقوقی ، ملی اعلام کرده است .
2 - مقنن در تعقیب قانون فوق الذکر، لایحه قانونی اداره امور بانکها مصوب 7/7/1358 را نیز به تصویب رسانده وماده یک آن مقرر می دارد ( در اجرای قانون ملی شدن بانکها و موسسات اعتباری از تاریخ تصویب این قانون کلیه بانکهای کشور اعم از بانکهای تخصصی و تجاری و بانکهای دولتی سابق و ملی شده بعدی طبق این مقررات اداره خواهد شد. )
3 - اصل 44 قانون اساسی با اشاره به برنامه ریزی نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی ، تعاونی و خصوصی ، بانکداری را در زمره ی بخش دولتی قرار می دهد .
4 - ماده 11 قانون برنامه ریزی توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ، بانکهای دولتی را از واگذاری سهام و مدیریت آنها به بخشهای دیگر مستثنی نموده است و ماده 10 قانون اخیرالذکر یکی از شرایط الزامی جهت واگذاری سهام و مدیریت شرکتهای دولتی را در چارچوب قانون اساسی بودن این نوع واگذاریها می داند. بنا به مراتب هر چند بند ( ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 کل کشور به دولت اجازه داده است ( اموال ،املاک ، داراییهای دولت و سهم کارخانه ها وموسسات دولتی وملی شده و سهم دولتی در شرکتها و طرحهای نیمه تمام در ازای بدهی خود ) به واحدهای نامبرده در قانون واگذار نماید. مع الصف ، اموال ، سهام و داراییهای قابل واگذاری است که معارض قانونی نداشته باشد. چون کلیه بانکها اعم از اینکه سهام و سرمایه آنها متعلق به اشخاص حقیقی باشد و یا حقوقی حسب قانون ملی شدن به بانکها درتاریخ 21/3/1358 ملی اعلام گردیده اند واصل 44 قانون اساسی نیز حکم خاصی را درباره وضعیت بانکها مقرر داشته است و همچنین ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی^، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران بانکها را از مصادیق شرکتهای دولتی که سهام مدیریت آنها قابل واگذاری است مستثنی نموده و در ماده 98 قانون اخیرالذکر نیز تنها اجازه تاسیس بانک غیر دولتی به اشخاص داخلی داده شده و راجع به انتقال سهام بانکهای دولتی در قانون موصوف تکلیفی تعیین نگردیده است و بالاخره ماده 199همان قانون هم اجرای قوانین ومقررات مغایر را در طی سالهای برنامه متوقف ساخته است . لذا واگذاری 60% از سهام دولت در بانک صادرات به صندوق بازنشستگی کشوری و دولت می بایستی بدهی خود را ازسایر منابع مجاز مقرر در بند ( ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 تامین نماید. قائم مقام معاونت حقوقی وامور مجلس رئیس جمهوری در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 11840 مورخ 17/4/1382 اعلام داشته اند
1 - بررسی امکان واگذاری سهام موسسات ملی شده : برای واگذاری آنها نمی باشد. کمااینکه اجازه واگذاری سهام موسسات ملی شده در تبصره ( 10 ) قوانین بودجه سالهای 1372 تا1380 و تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 صراحتا" داده شده است که بعنوان نمونه متن بند ( ز ) تبصره ( 10 ) قانون بودجه سال 1374 و متن بند ( ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 ذیلا" نقل می شود: بند ( ز ) تبصره ( 10 ) قانون بودجه سال 1374 - دولت موظف است حداقل 10% از مطالبات سازمان بازنشستگی را به تشخیص کمیته ای مرکب از نمایندگان وزارت امور اقتصادی و دارایی ، سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از نمایندگان عضو کمیسیون اموراداری واستخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از نمایندگان عضو کمیسیون امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس بعنوان ناظر که با مسئولیت معاون اول رئیس جمهور تشکیل می گردد مشخص نموده و همچنین 20% باقیمانده مطالبات سازمان تامین اجتماعی لغایت سال 1374 را با توافق سازمانهای مذکور با واگذاری سهام کارخانجات وموسسات دولتی و ملی شده تادیه وتسویه نماید. بند ( ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 - به دولت اجازه داده می شود به منظور پرداخت بدهیهای خود به سازمان بازنشستگی کشور ، سازمان تامین اجتماعی ، صندوق ذخیر فرهنگیان ، آستان قدس رضوی و همچنین بابت بدهیهای شهرداریها تا پایان سال 1377 و شرکتهای اتوبوسرانی شهری وابسته به شهرداریها به سازمان تامین اجتماعی ، براساس صورتهای مالی قطعی شده مورد تائید سازمان حسابرسی کشور، پس از تائید سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور از طریق واگذاری اموال ، املاک و داراییهای دولت وسهم کارخانه وموسسات دولتی وملی شده و سهم دولت در شرکتهاوطرحهای نیمه تمام تملک داراییهای سرمایه ای به ترتیب ... اقدام نماید. بنابراین با توجه به اینکه در بند ( ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 نیز واگذاری سهام موسسات ملی شده صراحتا" مورد حکم قرار گرفته و مصوبه شماره 61761/ت 28175ه مورخ 5/12/1381 نیز به استناد همین تبصره صادر و طی آن اجازه واگذاری 60% سهام بانک صادرات آمده است لذا مصوبه از این جهت بلااشکال می باشد.
2 - بررسی مغایرت مصوبه با ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه : ایراد شاکی این است که در ماده 11 قانون برنامه سوم بانکها از شمول این ماده مستثنی شده اند. حال آنکه در ماده 11 سهام شرکتهای متعلق به بانکها مستثنی شده است نه سهام خود بانک که جهت مزید اطلاع ذیلا" نقل می شود: ماده 11 قانون برنامه سوم توسعه - سهام متعلق به وزارتخانه ها، موسسه های دولتی موضوع ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 و اصلاحات بعدی وموسسات انتفاعی وابسته به دولت و سایر شرکتهایی که بیش از50% سرمایه و یا سهام آنها منفردا" یا مشترکا" متعلق به وزارتخانه ها، موسسات دولتی ، شرکتهای دولتی ( به استثنای بانکها و موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه ) و همچنین سایر شرکتهای دولتی وموسسات انتفاعی وابسته به دولت که شمول قوانین و مقررات عمومی به آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است از جمله شرکت ملی نفت ایران ... مشمول مقررات این فصل خواهند بود.
تبصره 2 - مشارکت و سرمایه گذاری بانکها، شرکتهای بیمه و موسسات اعتباری در شرکتها، ازشمول مقررات این فصل مستثی است . ) در نتیجه با توجه به اینکه عبارت ( وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی ) دو مرتبه درماده 11 مورد حکم قرار گرفته ،کاربرد عبارت مزبور در قمست میانی ماده 11 ناظر به شرکتهایی است که سهام آن متعلق به شرکت دولتی است نه خود شرکت دولتی و استثنای بانکها و شرکتهای بیمه فقط ناظر به عبارت دوم است . لذاواگذاری سهامی که دولت در خود بانک داردمشمول این حکم نمی باشد والاتکرار این عبارت در قانون موضوعیت نداشت علت آن هم روشن است زیرا در مورد سهام شرکتهای متعلق به بانکها باید غبطه سپرده اشخاص نزد بانکها لحاظ گردد و درآمد حاصل از فروش سهام اخیر متعلق به دولت نبوده به همین جهت قانونگذار صرفا" در مورد شرکتهای دست دوم بانکها و شرکتهای بیمه را از ماده 11 قانون برنامه سوم مستثنی نموده است . نکته قابل توجه دیگر اینکه بند ( ک ) تبصره 5 قانون بودجه سال 1381 موخر از برنامه سوم توسعه وضع و تصویب شده لذا نمی توان علیرغم درخواست شاکی ، ماده 199 قانون برنامه سوم توسعه را موجب موقوف الاجراء نمودن آن دانست .
3 - بررسی مغایرت مصوبه با اصل ( 44 ) قانون اساسی : اساسا" اصل ( 44 ) قانون اساسی موجب انحصار یا اختصاص تمامی قلمرو فعالیتهای بانکی به دولت ( حتی از حیث تعلق یا ترتب مالکیت عمومی بر آن ) نمی باشدزیرا اولا" درج عبارت ( تفصیل ضوابط و قلمرو وشرایط هر سه بخش را قانون معین می کند ) ذیل اصل ( 44 ) موضوعیت نداشت ثانیا" شورای نگهبان تاسیس بانکهای غیر دولتی ( که سهام آن متعلق به دولت نمی باشد ) را در ماده ( 98 ) قانون برنامه سوم و قانون اجازه تاسیس بانکهای غیر دولتی مودر تائید قرار نمی داد خصوصا" که اصل ( 44 ) در مقام تعیین تکلیف بانکها وموسسات بیمه موجود نبوده بلکه بطور کلی محدوده بخشهای اقتصادی را تعیین کرده که اعم از موسسات موجود یا ایجاد موسسات جدید است . آنچه بموجب ماده ( 98 ) برنامه سوم توسعه و بند ( الف ) قانون اجازه تاسیس بانکهای غیر دولتی مصوب 1379 باید در بخش دولتی باقی باشد موضوع اعمال حاکمیت و سیاستگذاری و صدور مجوز و نظارت است که این امر هم در مورد بانکهای موجود که بصورت تجاری اداره می شوند مصداق دارد و هم در مورد بانکهای جدید ولو آنکه سهام آن متعلق به بخش غیر دولتی بوده یا بشود. نکته دیگر اینکه اساسا" سازمان بازنشستگی کشوری جزئی از تشکیلات دولت است و بعلاوه بر سازمان تامین اجتماعی نیز مالکیت خصوصی ترتب نداشته بلکه مطابق قانون جزء موسسات عمومی است و به فرض پذیرش دلالت اصل ( 44 ) بر انحصار و مترتب مالکیت عمومی به تمامی بانکها نیز واگذاری انجام شده بلخاظ جایگاه تشکیلاتی سازمانهای یاد شده ایراد نخواهد داشت .با توجه بمراتب فوق رد درخواست ابطال مصوبه یاد شده مورد تقاضا است .
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت الاسلام والمسلمین دری نجف آبادی و با حضور روسای شعب بدوی و روساء ومستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و برسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت به صدور رای می نماید.
نقل از روزنامه رسمی شماره 17027 مورخ 22/5/1382
نوع : آراء و نظریات
شماره انتشار : 182
تاریخ تصویب : 1382/05/05
تاریخ ابلاغ : 1382/05/22
دستگاه اجرایی :
موضوع :
منبع : وب سایت قوانین دات آی آر (معاونت آموزش دادگستری استان تهران)
دستورالعمل در رابطه با نحوه ، ترتیب و کیفیت بازرسی دستگاهها اساسنامه صندوق حمایت از پژوهشگران کشور
