نقدی بر قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن
برای جلوگیری از زمین بازی و سوء استفاده از معاملات نامشروع زمین و پائین آوردن قیمت آن و فراهم آوردن زمینه برای حل مشکل مسکن, در تاریخ تیر ماه 1358 قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن به تصویب شورای انقلاب رسید این قانون دارای یک مقدمه و 4 ماده و یک تبصره است ماده 1قانون مقرر میدارد دولت مکلف است در داخل محدوده قانونی (25 ساله) شهرها, در نقاطی که محدوده قانونی وجود دارد, و در سایر شهرها, در محدوده ایکه از طرف وزارت مسکن و شهرسازی تعیین و اعلام خواهد شد, بتدریج و با رعایت طرح تفصیلی شهر, در هر منطقه به کسانی که طبق موازین رژیم سابق مالک این گونه اراضی شناخته میشدند اعلام نماید تا ظرف مدت معینی نسبت به عمران و آبادی این گونه اراضی اقدام کنند چنانچه در مهلت مقرر اقدام لازم بعمل نیاورند, هیچگونه اولویتی برای آنها منظور نخواهد گردید و بلاعوض به تصرف دولت در خواهد آمد
نوشته: دکتر سید حسین صفائی
استاد دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران
مقدمه
برای جلوگیری از زمین بازی و سوء استفاده از معاملات نامشروع زمین و پائین آوردن قیمت آن و فراهم آوردن زمینه برای حل مشکل مسکن, در تاریخ تیر ماه 1358 قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن به تصویب شورای انقلاب رسید. این قانون دارای یک مقدمه و 4 ماده و یک تبصره است. ماده 1قانون مقرر میدارد: دولت مکلف است در داخل محدوده قانونی (25 ساله) شهرها, در نقاطی که محدوده قانونی وجود دارد, و در سایر شهرها, در محدوده ایکه از طرف وزارت مسکن و شهرسازی تعیین و اعلام خواهد شد, بتدریج و با رعایت طرح تفصیلی شهر, در هر منطقه به کسانی که طبق موازین رژیم سابق مالک این گونه اراضی شناخته میشدند اعلام نماید تا ظرف مدت معینی نسبت به عمران و آبادی این گونه اراضی اقدام کنند. چنانچه در مهلت مقرر اقدام لازم بعمل نیاورند, هیچگونه اولویتی برای آنها منظور نخواهد گردید و بلاعوض به تصرف دولت در خواهد آمد.
تبصره- دولت برای کسانی که یک قطعه زمین کوچک برای سکونت شخصی خود تهیه کرده اند و فاقد خانه مسکونی می باشند حداقل سه سال مهلت خواهد داد تا بتوانند به عمران زمین خود بپردازند.
بموجب این ماده نه تنها به کسانی که یک قطعه زمین کوچک برای سکونت خود تهیه کرده و فاقد خانه مسکونی هستند بلکه به اشخاص دیگری که طبق موازین رژیم سابق مالک این گونه اراضی شناخته میشدند میبایست مهلتی برای عمران و آبادی داده شود و در صورتی که در مهلت مقرر اقدام به عمران و آبادی زمین نمیکردند میبایست زمین بلاعوض به تصرف دولت در آید. لیکن اصلاحیه قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن مصوب 28/4/58 گامی فراتر در این راه گذاشت و مقرر داشت که: مهلت مقرر در ماده یک قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و برای مساحتهای زائد بر آن نیازی به دادن مهلت از جانب دولت نیست و بلافاصله به تملک دولت در خواهد آمد. طبق ایناصلاحیه مهلت فقطبه کسانی داده می شود که دارای یک قطعه زمین کوچک برای سکونت شخصی و فاقد خانه مسکونی هستند, نه اشخاص دیگر.
آئین نامه قانون مزبور در 22/5/58 به تصویب رسید که درباره نحوه اعلام به مالکین تشخیص اراضی موات و عمران و آبادی- اراضی مشمول تبصره ماده یک قانون لغو اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن- تعیین تکلیف اراضی موات و نحوه واگذاری مقرراتی آورد.
شک نیست که این قانون و ائین نامه آن دارای نقاط ضعف و قوتی است. مهمترین نقطه ضعف قانون شاید این باشد که با فقه اسلامی کاملاً سازگار نیست . ما نخست این نکته را که یک مساله فقهی و حقوقی است مورد بحث قرار میدهیم. سپس نقاط قوت و ضعف قانون مزبور را از لحاظ اقتصادی و اجتماعی بررسی مینمئیم.
الف- قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و فقه امامیه
تعریف موات
قانون مدنی به پیروی از فقه امامیه اراضی موات را به زمینهائی که معطل افتاده و آبادی و کشت و زرع در آنها نباشد تعریف کرده است ( ماده 27). ماده 2 آئین نامه قانون الغاء مالکیت اراضی موات شهری نیز در تعریف زمین موات میگوید: زمین موات از نظر این قانون زمینی است که معطل مانده و عمران و آبادی در آن بعمل نیامده باشد...
قانون نحوه واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب 4/7/58 در تعریف اراضی موات گفته است: زمینهائی است که سابقه احیاء و بهره برداری ندارد و به صورت طبیعی باقی مانده است. فرق تعریف اخیر با دو تعریف دیگر این است که تعریف اخیر اصطلاح موات را به زمینی که سابقه احیاء و بهره برداری نداشته و کسی آن را تملک نکرده اختصاص داده است, در حالی که با توجه به تعریفهای پیشین می توان موات را به زمینی نیز اطلاق کرد که سابقه احیاء و تملک داشته و سپس معطل افاتاده و به صورت بائر در آمده است. در فقه اسلامی هر دو نوع تعریف دیده می شود. صاحب شرایع میگوید: موات زمینی است که از آن بهره برداری نمیشود و معطل افتاده است.... (1) در نهاره آمده است که موات زمینی است که زراعت و آبادی در آن تحقق نیافته و به مالکیت کسی در نیامده است.
صاحب جواهر بعد از بحث از تعریفهای مختلفی که از موات شده میگوید: مراد همه از موات زمینی است که معطل افتاده اعم از اینکه سابقه مالکیت داشته باشد یا نه. داشتن یا نداشتن سابقه مالکیت در صدق عنوان موات ندارد(1).
امام خمینی مانند صاحبجواهر موات را بر دو قسم تقسیم و چنین فرموده اند:
موات اصلی ( موات بالاصل) یعنی زمنی که سابقه مالکیت و احیاء (آباد کردن) یعنی زمینی که سابقه احیاء و مالکیت داشته ولی بعد از آبادی خراب و بائر شده است, مانند زمینهائی متروکی که آثار آبادی در آنها دیده می شود(2).
موات اصلی قابل تملک به وسیله احیاء است. علامه در تذکره میگوید: همه فقها (اعم از شیعه و سنی) بر آنند که موات با احیاء به مالکیت شخص در میآید, هر چند که در شروط آن اختلاف کرده اند, زیرا نیاز آن را ایجاب میکند و ضرورت شدید مقتضی آنست؛ انساان مدنی بالطبع است و نمیتواند مانند دیگر حیوانات زندگی کند بلکه نیاز به مسکنی دارد که با خانواده اش در انجا زندگی کند و مکانی که اختصاص به او داشته باشد. اگر احیاء موات مشروع نباشد مضیقه شدید( حرج عظیم) پیش میآید که به اجماع نفی شده است (3).
قانون مدنی هم به تبعیت از فقهای اسلامی احیاء موات را بموجب تملک دانسته است ( مواد 140 و 143). بنابراین هیچکس نمیتواند زمین موات را بدون احیاء وبه عبارت دقیقتر, بدون انجام عملیاتی که در عرف آباد کردن محسوب است از قبیل زراعت, درخت کاری, بنا ساختن و غیره( ماده 141 قانون مدنی) تملک کند و کسانی که در رژیم قبلی زمینهای موات را بدون احیاء تملک کرده و سند گرفته بودند, مالکیت آنها مبنای درست قانونی و شرعی نداشت و بجا بود که این گونه مالکیت ها سلب و اراضی مواتی که بدون مجوز قانونی و شرعی به تصرف و تملک اشخاص سود جو در آمده بود که دولت باز گردد. پس تا اینجا قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری منطبق بر فقه اسلامی و ضوابط قانون مدنی است و اشکالی ندارد.
اما در مورد موات عرضی قانون مزبور قابل ایراد است و با آنچه فقهای بزرگ امامیه گفته اند سازگار نیست.
قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری فرقی بین این دسته از موات و موات اصلی نگذارده و هر دو دسته را تابع مقررات واحدی قرار داده است. فقط ائین نامه قانون مزبور مقرر داشته است: هرگاه در زمین قبلاً ساختمانی بوده و بعداً خراب شده و فعلاً بقایای آن مشهود باشد, در این صورت معادل 4 برابر مساحت زیر بنای ساختمان مخروبه احیاء شده محسوب می گردد ( ماده 2 بند 2-2). معنی این عبارت آن است که در این گونه موات , مالکیت احیاء کننده نسبت به 4 برابر مساحت زیر بنای ساختمان مخروبه محترم شمده می شود و سلب مالکیت مطرح نیست. در سایر موارد طبق قانون و ائین نامه مالکیت احیاء کننده نسبت به زمینی که به صورت مخروبه و بائر در آمده است( موات عرضی) سلب شده و زمین به تملک دولت در امده است.
حال ببینیم نظر فقهای امامیه در این زمینه چیست. علامه در تذکره میگوید: در مورد موات عرضی یا کالک معین یا غیر معین است. اگر معین باشد یا مال از راه خرید یا بخشش و مانند آنها به مالک انتقال یافته یا از طریف احیاء . اگر از راه خرید و مانند ان مالک شده باشد شخص دیگر نیمتواند با احیاء ان را تملک کند. ابن عبدالبراء ادعای اجماع بر این قول کرده است. اگر از طریق احیاء مالک آن شده و سپس مالک آن را رها کرده و ملک به صورت بائر و موات در آمده است بین فقهای اسلامی دو قول است: بعضی از فقها آن را مانند مورد اول متعلق به مالک و ورثه او و غیر قابل تملک از طریق احیاء دانسته اند و برخی گفته اند احیاء ان صحی است و احیاء کننده دوم مالک ان می شود. اگر مالک زمین غیر معین باشد, در صورت خراب و بائر شدن, سمین متعلق به امام (دولت) است و کسی جز یا اذ امام نمیتواند آن را احیاء کند(1).
در مورد زمینی که از طریق احیاء به مالکیت شخصی درآمده و سپس متروک و بائر گردیده قول مشهور فقهای امامیه آن است که مانند زمینی که از راه خرید و مانند ان به مالک منتقل شده در مالکیت مالک سابق و ورثه او باقی میماند و از طریق احیاء قابل تملک به وسیله دیگری نیست. حتی گفته اند که ظاهر, اتفاق بر این است که محبی دوم مالک آن نمی شود و به آن در نهایه و جهاد الشرایع و نافع و قواعد و تحریر و ارشاد و مختلف جامع المقاصد تصریح شده و ظاهر سرائر نیز همین است و مسالک آن را به اکثر نسبت داده است. صاحب مفتاح الکرامه میگوید: قبل از علامه در تذکره اختلافی در این باب نیافته ایم. او از مالک نقل کرده که آباد کننده دوم مالک می شود و خود گفته است: این قول نزد من اشکالی ندارد(1).
آنانکه قائل به بقاء مالکیت سابق در فرض حصول آن از طریق احیاء و عدم سقوط مالکیت به علت موات شدن زمین می باشند نظرهای متفاوتی به شرح زیر ابراز کرده اند:
1- احیاء و تصرف در آن جایز نیست مگر با اذن مالک ؛
2- مالک باید یکی از دو کار را انجام دهد: یا به دیگری اذن در انتفاع به شخص دیگر میدهد و مالک مستحق اجرت خواهد بود؛
3- احیاء زمین جایز است ولی آباد کننده دوم مالک آن نمیشود. (2).
امام خمینی در کتاب تحریر الوسیله در این باب چنین فرموده اند: موات عرضی اگر مسبوق به ملک و احیاء باشد, در صورتی که مالک شناخته شده ای نداشته باشد, بر دو قسم است:
1- زمینی که ساکنان آن نابود شده اند و بر اثر مرور زمان و گذشت ایام بلا مالک گردیده, مانند اراضی متروک و دهکده ها و شهر های مخروب و قناعتهای از میان رفته متعلق به ملل گذشته که اسم و رسمی از آنان بجای نمانده است یا منسوب به اقوام یا اشخاصی که فقط نامی از آنان باقی مانده است.
2- اراضی موات دیگری که بدون مالک محسوب نمیشوند بلکه دارای مالکی هستند که شخص او معلوم نیست و مجهول المالک نامیده می شوند.
قسم اول در حکم موات اصلی و از انفال (ثروتهای عمومی) است و احیاء آن جایز ست و آباد کننده مالک آن می شود.... اما قسم دوم احوط آن است که برای احیاء تعمیر و تصرف آن از حاکم اذن بگیرند چنانچه احوط آن است که با آن معامله مجهول المالک کنند, بدین گونه که صاحب آن را جستجو نمایند و بعد از یاس از پیدا شدن او آنرا از حاکم شرع بخرند و بهای آن را بمصرف فقرا برسانند یا آنرا از حاکم اجاره ....(1).
اگر ملک مخروب مالک معلومی داشته باشد هرگاه مالک از آن اعتراض کرده باشد هرکس میتواند انرا احیاء و تملک کند و هرگاه مالک اعراض نگرده باشد, در صورتیکه آنرا موات باقی گذارده باشد, برای اینکه از راه چراندن چهارپایان خود یا فروش گیاه خشک و نی مانند آن از ملک بهره برداری کند- که چه بسانفع آن بصروت موات بیشتر است تا بشکل آباد- در این صورت اشکالی نیست در این که هیچ کسی نمی تواند بدون اذن مالک آنرا احیاء و تصرف کند. همچنین اگر مالک تصمیم به احیاء آن داشته ولی این کار را تا فراهم آوردن وسائل و تهیه مقدمات یا فرا رسیدن وقت مناسب به تاخیر انداخته باشد. اما اگر ترک آبادی و اصلاح زمین و خراب گذاردن آن به سبب عدم اعتناء به آن و عدم اهتمام و توجه به مرمت آن و عدم تصمیم بر احیاء آن باشد, یا به علت بی نیازی از آن یا پرداختن به احیاء زمین دیگر و بالنتیجه زمین برای مدت قابل توجهی متروک مانده و بصورت بایر و مخروبه درآمده باشد, هرگاه سبب مالکیت مالک غیر احیاء باشد, چنانکه ملک به ارث یا خرید به او انتقال یافته باشد, در این صورت کسی نمی تواند بر آن مسلط شده آنرا احیاء و در آن تصرف کند مگر با اذن مالک و چنانچه کسی آنرا احیاء و تصرف و از ان از طریق زراعت و غیر آن بهره برداری کند, باید اجرت انرا به مالکش بدهد. هرگاه سبب مالکیت او احیاء باشد بدین گونه که مالک زمین موات اصلی را آباد و تملک کرده و سپس آنرا معطل گذارده و تعمیر آنرا رها نموده تا ملک خراب و بایر شده باشد, بعضی احیاء آنرا تجویز کرده اند و این در نهایت اشکال است بلکه عدم جواز خالی از قوت نیست(1).
بنابراین می توان از نظر فقهی و قانونی بین موارد زیر تفکیک کرد:
1- زمین, موات اصلی است و سابقه مالکیت ندارد؛ در این صورت هیچ کس مالک آن نیست و زمین از اتفال ( ثروتهای عمومی) و در اختیار دولت است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آن عمل نماید ( اصل 45 قانون اساسی). از قانون مدنی و قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری نیز همین معنی مستفاد می شود.
2- زمین موات عرضی است( سابقه احیاء و مالکیت داشته و سپس معطل افتاده و به صورت بایر در آمده است) و قبلاً به اقوام و اشخاصی بوده که از میان رفته اند در این صرت زمین در حکم موات اصلی است و مالک خاص ندارد و از انفال محسوب می شود.
قانون اساسی و قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری هم با این نظر سازگار است.
3- زمین موات عرضی است و مالک ان موجود ولی نامعلوم است در این صورت مال مجهول المالک بشمار میآید که اصولاً باید با اذن حاکم به مصرف فقرا برسد. از قانون مدنی ( ماده 28) همین معنی بر میآید لیکن قانون لغو مالکیت اراضی موات از این اراضی بر خلاف فقهامامیه و قانون مدنی که مبتنی بر آن است سلب مالکیت کرده است.
4- زمین موات عرضی است و مالک آن مشخص می باشد و معلوم است که از آن اعراض ( صرفنظر) نموده است. در این صورت, زمین بلامالک تلقی می شود و احیاء وتملک ان با شرایط مقرر در قانون مجاز است. مستنبط از قانون مدنی ( ماده 178 ) میز همین است و قانون لغو مالکیت اراضی موات هم با این راه حل سازگار است و اشکالی در این خصوص وجود ندارد.
5- زمین موات عرضی است و مالک مشخص و معلوم دارد که آن را از طریق ارث یا خرید یا بخشش بدست آورده و از آن اعراض هم نکرده است. در این فرض نظر فقهای امامیه بر این است که مالکیت سابق باقی میماند و هیچکس نمیتواند بدون اذن مالک ان را احیاء کند. بر این قول حتی ادعای اجماع شده است.
در قانون مدنی هم اصل بقاء مالکیت است لیکن قانون لغو مالکیت اراضی موات بر خلاف فقه و قانون مدنی حکم به سلب مالکیت این گونه اراضی کرده است.
6- زمین موات عرضی است و مالک مشخص و معلوم دارد که آن را از طریق احیاء مالک شده و معطل ماندن زمین دارای بدلیل موجهی است چنانکه به علت قطع آب نتوانسته است زمین را آباد نگهدارد. در این صورت نیز مالکیت ساقط نمیشود و زمین قابل احیاء و تملک به وسیله شخص دیگر نیست مگر با اذن مالک. قانون اخی در این مورد نیز حکم به لغو مالکیت کرده که با فقه اسلامی سازگار نیست.
7- مالک زمین را از طریق احیاء تملک کرده, لیکن آن را بدون عذر موجه معطل گذارده تا به صورت بائر در آمده است. در این صورت گروهی از فقهای امامیه قائل به بقاء مالکیت هستند و امام خمینی نیز این قول را خالی از قوت ندانسته و تجویز احیاء به سویله شخص دیگر را در غایت اشکالی تلقی نموده اند. صاحب جواهر قول به بقاء مالکیت را قول مشهور وعرفی کردهاست(1). به هر حال قانون لغو مالکیت اراضی موات با این نظر هم وفق نمیدهد.
دلائل بقاء مالکیت نسبت به موات عرضی
در مورد بقاء نسبت به موات عرضی, در صورتی که ملک از طریق ارث, بیع, هبه و امثال آن به مالک انتقال یافته باشد, چنانکه در پیش گفتیم, ادعای اجماع شده است. اما در صورتی که موات عرضی از طریق احیاء تملک شده باشد, برای ابقاء برای بقاء مالکیت مواردی که حکم به بقاء مالکیت موات عرضی می شود قابل استناد است.
1- اصل بقاء ملک است. مقصود از اصل در اینجا استصحاب است.
2- قاعده دوام ملک: مالکیت یک حق دائم است و تاز مانی که دلیلی بر زوال آن نیست باقی میماند و معلوم نیست که خراب و بائر شدن زائل کننده ملکیت باشد.
3- خبر سلیمان بن خالد که از حضرت صادق (ع) سئوال کرد: مردی به زمین مخروبه ای آمده, آن را آماده بهره برداری میکند و نهرهای آن را جاری میسازد و آن را تعمیر و در آن زراععت میکند. پس تکلیف او چیست؟ فرمود: صدقه (مالیات یا زکوه) . گفتم: اگر صاحبش را بشناسد چه تکلیفی دارد؟ فرمود باید حق او را بدهد (2) یعنی خود زمین یا اجرت آن را به مالک بدهد.
4- حدیث نبوی : برای عرق (ریشه) ظالم حقی نیست (3) که در تفسیر آن گفته شده است: مقصود مردی است که زمین موات متعلق به غیر را تصرف میکند و در ان درخت میکارد که حقی برای او نیست.
مخالفین نیز دلائلی از احادیث و اخبار آورده اند که قابل بحث ورد است. صاحب جواهر این دلائل را مورد بحث و انتقاد قرار داده و خود قائل به بقاء مالکیت در فرض مذکور شده است. (1) از قانون مدنی نیز همین قاعده مستفاد میگردد. هر چند که بر طبق لغو مالکیت اراضی موات باید آتن را منسوخ تلقی کرد.
تعارض در متن مقررات جدید از نظر مبنی .- مقررات جدید راجع به سلب مالکیت اراضی موات علاوه بر اینکه با فقه اسلامی وفق نمیدهد از نظر مبنی با هم متعارض است و این دلیل عدم دقت نویسندگان آنها و عدم احاطه انها به مسائل فقهی و حقوقی است.
در اینجا دونکته قابل توجه است:
1- آئین نامه قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری تحت عنوان مقررات تشخیص اراضی موات و عمران و آبادی, در ماده 2 عمران و آبادی قابل قبول را در چند قسمت ذکر کرده و در دو بند اول چنین مقرر داشته است:
2-1- زمین قبلاً به صورت خانه بوده و در سند مالکیت قید شده باشد.
2-2- هرگاه در زمین قبلاً ساختمانی بوده و بعد اخراب شده و فعلاً بقایای ان مشهود باشد و در این صورت معادل 4 برابر مساحت زیربانای ساختمان مخروبه احیاء شده محسوب میگردد..... دو اشکال بر این مقررات وارد است:
اولاً روشن نیست که اگر زمین قبلاً به صورت خانه بوده و در سند مالکیت قید شده و سپس خراب شده باشد آیا فقط مساحت زیربنا احیاء شده تلقی می شود یا همه زمینی که به عنوان خانه سند مالکیت برای آن صادر شده است. اگر همه زمین بدون محدودیت مساحت, چنانکه از ظاهر بند 1-1 ماده 2 بر میآید, احیاء شده تلقی شود, در این صورت با مبنائی که در بندهای 2-2 و 2-6 همین ماده پذیرفته شده و سازگار نخواهد بود. اگر فقط مساحت زیربنای ساختمانی سابق احیاء شده محسوب شود و در مالکیت سابق باقی بماند, باز هم با بندهای مذکور که تا 4 برابر مساحت زیر بنا را احیاء شده تلقی کرده هماهنگ نخواهد بود.
ثانیاً از دو بند مذکور بر میآید که زمینی که با احداث ساختمان احیاء شده و به تملک احیاء کننده در آمده است با مخروبه شدن ساختمان از ملکیت احیاء کننده یا شخصی که ملک به انتقال خارج نمیشود و مالکیت سابق میماند. در واقع آئین نامه مزبور در اینجا نظریه بقاء مالکیت در موات عرضی پیروی کرده, در حالی که در مورد زمینهای زراعتی و باغهائی که به صورت بائر و مخروب در آمده باشند از این نظریه پیروی نکرده و مالکیت این گونه اراضی را ظاهراً لغو شده تلقی نموده است . به دیگر سخن در قسمت های مختلف ماده 2 آئین نامه دو نظریه و دو مبنای متفاوت پذیرفته شده که از نظر علمی قابل توجیه نیست.
2- در ماده4 قانون نحوه واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی مصوب 4/7/1358 که مربوط به اراضی کشاورزی است چنین مقرر شده است. عدم بهره برداری متوالی از اراضی دائر بد مدت سه سال بدون عذر موجه در حکم اعراض از آن بوده و آن قسمت اراضی که معطل مانده باشد مشمول احکام راجع به اراضی بائر خواهد بود. روستائی نسبت به واگذاری آنها اقدام مینماید. بنابراین مقررات, صرف عدم بهره برداری و بائر شدن زمین موجب سقوط مالکیت نیست بلکه در صورتی از مالک سلب مالکیت می شود که مدت سه سال بدون عذر موجه زمین را معطل گذارده باشد, در حالی که برابر اصلاحیه بائر در آمده بدون مهلت سلب مالکیت شده و این زمینها بلافاصله به تملک دولت در آمده است بجز یک قطعه زمین کوچک متعلق به کسانی که فاقد خانه مسکونی هستند (موضوع تبصره یک قانون مذکور). بنابراین دو قانون یاد شده شورای انقلاب از نظر مبنا با هم متعارضند .و این برخلاف اصول قانون نویسی و قانونگذاری است.
پس از پایان بحث حقوقی و فقهی راجع به قانون لغو مالکیت اراضی عمران شهری و آئین نامه آن اینک بجاست درباره نقاط قوت و ضعف این قانون از نظر اقتصادی و اجتماعی به اختصار سخن گوئیم.
ب- نقاط قوت و ضعف قانون از نظر اقتصادی و اجتماعی
1- نقاط قوت
قانون الغاء مالکیت اراضی موات موجب تعدیل ثروت است.میدانیم که اشخاصی به نا حق و چه بسا بر خلاف ضوابط قانونی مدنی زمینهای موات وسیعی را مالک شده و از این راه ثروت های هنگفتی بدست آورده بوند, در حالی که اراضی موات همانطور که اصل چهل و پنجم قانون اساسی مقرر داشته از ثروتهای عمومی است و باید در اختیار حکومت اسلامی باشد و بر طبق مصالح جامعه باید از آنها بهره برداری شود. قانون مدنی ( جلد اول) مصوب 1307 هم احیاء موات را از اسباب تملک شناخته و تملک این اراضی بدون احیاء را معتبر نشناخته است. معهذا عده ای با سوق استفاده از مقررات ثبتی اراضی موات پهناوری را تملک کرده و برای آنها سند مالکیت گرفته و از این طریق ثروت بزرگ و نامشروع و غیر موجهی تحصیل کرده بودند که میبایست به دولت باز گردد.
فایده دیگر قانون جلوگیری از بورس بازی و سفته بازی روی زمین است.گروهی سرمایه های خود را که میبایست در توسعه اقتصاد کشور بکار بیفتد در معاملات زمین بکار انداخته بودند و با بورس بازی و خرید و فروش ناسالم زمین در آمدهای هنگفت و نابجائی بدست میآورند و در اثر این گونه معاملات روزبروز بر قیمت زمین افزوده میشد و بهای زمین در سالهای اخیر به طور سرسام آوری بالا رفته بود و اشخاص نیازمند و کم بضاعت بویژه در شهرهای بزرگ کمتر میتوانستند زمین مناسبی برای ساختمان فراهم کنند. قوانینی که قبل از انقلاب برای تثبیت قیمت زمین وضع شده بود نتوانسته بود این مشکل را حل کند و اکنون با قانون لغو مالک اراضی موات جلوی سفته بازی و بورس بازی زمین گرفته شده و این گونه معاملات متوقف گردیده است.
فایده سوم قانون مزبور فراهم کردن زمینه برای حل مشکل مسکن است. اگر زمینهای موات برای تهیه مسکن در اختیار اشخاص نیازمند گذارده شود و اگر به اشخاصی که یک قطعه زمین برای ساختمان تهیه کرده اند در مدت معقول اجازه عمران داده شود و اگر دولت از زمینهائی که در اختیار دارد برای خانه سازی استفاده کند زمینه برای حل مشکل فراهم خواهد شد. با پائین آمدن قیمت زمین و استفاده صحیح از آن علی القاعده باید قیمت تمام شده مسکن هم پائین بیاید و این هم در خانه دار شدن طبقات متوسط و کم درآمد موثر خواهد بود.
2- نقاط ضعف
در قانون الغاء مالکیت اراضی موات شهری نقاط ضعف متعددی از نظر اقتصادی و اجتماعی دیده می شود:
این قانون فعالیتهای ساختمانی را دچار رکورد کرده است. امروز تهیه زمین ساختمانی بسیار دشوار است اگر کسی نیاز به مسکن داشته و پول هم داشته باشد و بخواهد خانه و مسکنی برای خود بسازد نمیتواند زمین مناسبی پیدا کند زیرا معاملات زمین متوقف شده و دولت هم تاکنون نتوانسته است زمینهائی را که در اختیار دارد تفکیک کند و در اختیار مردم بگذارد. البته زمینهائی که به وسیله بنیاد مسکن یا سازمانهای مشابه مردم واگذار شده که علاوه بر اینکه در پاره ای موارد منطبق بر ضوابط قانونی نبوده با توجه به نیاز به میلیونها واحد مسکونی در سطح کشور, از نظر تعداد چندان قابل توجه نبوده است. فعالیت ساختمانی و خانه سازی دولت و بنیاد مسکن و موسسات خیریه هم بی شک کافی برای رفع نیازهای مردم نیست.
همین رکورد یا کم شدن کار ساختمانی در یک سال اخیر در کم شدن عرضه مسکن و بالا رفتن بهای آن موثر بوده است.
زیان قانون الغاء مالکیت اراضی موات از نظر اشتغال نیز قابل توجه است. با کم شدن فعالیت ساختمانی و توقف معاملات زمین و کم شدن عرضه مسکن و معاملات راجع به آن شک نیست که قشرهائی از مردم که در این زمینه ها فعالیت داشتند و از این راهها ارتزاق میگردند بیکار یا دچار کم کاری و کمبود درآمد شده اند و این وضع بویژه در این دوره انقلاب و با توجه به بحران اقتصادی موجود خطرناک است.
یکی از نقاط ضعف قانون یاد شده این است که گروهی از مردم متوسط یا کم درامد را متضرر و ناراضی کرده است. بسیاری از این افراد زمینی تهیه کرده بودند که در موقع مناسب آن خانه ای بخرند. البته اگر این اشخاص فاقد خانه شخصی باشند میتوانند نسبت به عمران و آبادی زمین خود (مشروط اینکه از حد نصاب مقرر: 1000 متر مربع در شهرهای بزرگ و 1500 متر در شهرهای کوچک تجاوز نکند) اقدام کنند ولی باید از دولت اجازه بگیرند و چون دولت در بسیاری از شهرها هنوز سازمان عمران اراضی موات را که مرجع صدور این اجازه است تشکیل نداده عملاً این کار با اشکال مواجه شده و مردم در بلاتکلیفی بسر میبرند و در نقاطی که سازمان عمران اراضی موات تشکیل شده گرفتن اجازه عمران گذشتن از هفت خان رستم است. جای تعجب است که بعضی از این دفاتر حتی وکالت نامه رسمی را هم برای این کار نمیپذیرند و حضور مالک را حتی اگر پیر فوتوت یا بیمار یا معلول یا مفلوج باشد لازم میشمارند.
بهرحال , اگر مالک زمین یک خانه مسکونی شش دانگ داشته باشد نمیتواند اجازه عمران برای زمین خود بگیرد, هر چند که خانه اش بسیار کوچک و نامناسب باشد. اگر مالک زمین به علت کوچک بودن یا نا مناسب بودن زمین یا به هر علت دیگر بخواهد قطعه زمین منحصر خودرا بفروشد و با پول آن خانه ای برای خود بخرد یا آن را به مصرف معالجه خود یا زن یا فرزندنش برساند یا استفاده مشروع دیگری از آن کند باز هم قانون اجازه نمیدهد. آنچه قانون اجازه میدهد عمران و آبادی است نه فروش. حال مورد دیگری را مطرح میکنیم. شخصی باغ کوچکی خریده یا از پدرش به ارث برده و به علت گسترش شهر این باغ جزء محدوده قرار گرفته و در اثر خیابان کشی و تخریب باغ شهرداری قسمتی از ان را گرفته و جزء خیابان قرار داده و قسمت دیگر هم طبیعتاً بائر و متروک شده و چاره ای جز آن نبوده است. قانون جدید میگوید: اگر یک خانه شخصی, هر چند کوچک و نامناسب, دارید مالک باغ خود یا باقی مانده آن نیستید حتی نمیتوانید آنرا آباد کنید . آیا این موافق عدالت و انصاف و قسط اسلامی است؟ آیا این قانون موجب ستم بر گروهی از مردم متوسط و کم درآمد نخواهد بود جای تعجب است در نقاطی که سازمان عمران اراضی موات تشکیل نشده و در واقع قانون در آن نقاط اجرا نمی شود اگر اشخاص بخواهند یک قطعه زمین کمتر از حد نصاب خود را بفروشند بر خلاف بخشنامه های وزارت مسکن و شهرسازی و سازمان ثبت اسناد (1) ادارات ثبت اسناد محل کاسه گرمتر از آش شده و ثبت معامله را نمیپذیرند و به دفاتر اسناد رسمی هم دستور داده اند که از ثبت این گونه معاملات خودداری کنند. مضحک ان است که گاهی کارمندان ثبت نامه مینویسند و امضاء میکنند که بخشنامه دولت به نفع فئودالها و برخلاف قانون است و ما انرا اجرا نخواهیم کرد. آیا این مفهومی بجز خود سری و بی قانونی و هرج و مرج دارد؟
به هر حال مهمترین نقطه ضعف قانون عدم انطباق آن با فقه امامیه است که قبلاً از آن سخن گفتیم.
از آنچه گفتیم میتوان نتیجه گرفت که قانون لغو مالکیت اراضی موات و آئین نامه ان نه مبنای صحی فقهی و حقوقی دارد و نه از نظر اجتماعی و اقتصادی بی اشکال است. به نظر ما بجا بود قانونگذار به پیروی از فقهای امامیه بین موات اصلی و موات عرضی فرق میگذاشت و در مورد اراضی موات عرضی مهلتی برای آباد کردن معین میگرد تا اگر مالکین در مهلت مقرر اقدام به عمران و آبادی زمین نمیگردند در راه مصلحت اجتماع دولت ان را تملک میگرد. این راه حل هم با اصول فقهی و حقوقی بیشتر وفق میداد و هم با مصالح اجتماعی و عدالت و انصاف و تا حد زیادی از زیانهای ناشی از اجرای قانون مزبور میکاست. شاید با اصلاح آئین نامه و تعریف موات به گونه ای که در قانون نحوه واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی و بعضی از تعاریف فقها دیده می شود و به عبارت دیگر با تعریف مضیقی از موات و محدود کردن ان به موات اصلی بتوان مشکل را حل کرد. به هر حال امید است قانونگذار جمهوری اسلامی به این مساله توجه کند و در مورد اصلاحی تکمیل قانون به گونه ای شایسته و هماهنگ با فقه اسلامی اقدام نماید.
منابع:
1- مجموعه نظرهای مشورتی اداره حقوقی وزارت دادگستری در زمینه مسائل کیفری تهیه و تنظیم از مرتضی محسنی- مرتضی کلانتریان مسئله شماره 91.
1- Delai raisonnble
2- تحقیقات مقدماتی در کشور فرانسه باستناد مواد 49و 79 قانون آئین دادرسی کیفری چه در امور جنحه و چه ر امور جنائی توسط بازپرس انجام می گیرد.
3- Bull, crim No 458.D. 1960. somm. P. 14.
(1) اما الموات فهو الذی لاینتفع به لعطلته اما لا نقطاع الماء عنه و الا ستیلاء الماء علیه او لا ستئجامه او غیر ذلک موانع النتفاع (شرایع, چاپ عبدالرحیم, ص 250).
(1) جواهر الکلام, چاپ جدید, ج 38, تهران 1398 هجری قمری, ص 9 و 10.
(2) امام خمینی, تحریر الوسیله, ج 2 چاپ بدون تاریخ, ص 335. این کتاب قبل از انقلاب در سه جلد بدون ذکر نام مولف بچاپ رسیده و اخیرا نیز با نام ایشان تجدید چاپ شده است.
(3) علامه, تذکره الفقهاء, چاپ اوفست بدون تاریخ, تهران, ج 2, ص 400.
(1) همان ماخذ, ج2, ص 401.
(1) سید محمد جواد عاملی, مفتاح الکرامه, ج 7, ص 9و10.
(2) همان ماخذ, ص 10.
(1) تحریر الوسیله, ج2, کتاب احیاء موات, مساله 2, ص 335و 336. عین عبارت مولف بدین شرح است الموات بالعارض الذی کان مسبوقا بالملک و الاحیاء اذالم یکن له مالک معروف علی قسمین: الاول ما با داهلها و صارت بسبب مرور الزمان و تفادم الایام بلامالک و ذلک کالا راضی الدارسه و القری و البلاد الخربه و القنوات الطامسه التی کانت للامم الماضین الذین لم یبق منهم اسم و لا رسم او نسبت الی اقوام او اشخاص لم یعرف منهم الا الاسم؛ الثانی مالم یکن کذلک و لم تکن بحیث عدت بلامالک بل کانت لمالک موجود ولم یعرف شخصه و یقال لها مجهوله المالک. فاما القسم الاول فهو بحکم الموات بالاصل فی کونه من الانفال وانه یجوز احیاء و یملکه المحبی... و اما القسم الثانی فالاحوط الاستئذان فیه من الحاکم فی احیاء و القیام بتعمیر و التصرف یه کمان الاحوط معامله مجهول المالک معه بان یتفحص عن صاحبه و بعد الیاس یشتری عینها من حاکم الشرع و یصرف ثمنها علی الفقراء و اماان یستاجر هامنه باجره معینه او یقدر ما هو اجره مثلها لوانتفع بها و یتصدق به علی الفقراء و الاحوط الاستئذان منه...
(1) همان کتاب, مساله 3, ص 336 و 337. عین عبارت مولف در این زمینه به شرح زیر است: ان کان ماطرا علیه الخراب لمالک معلوم فان اعرض عنه مالکه کان لکل احد احیاء و تملکه و ان لم یعرض عنهفان ابقاء مواتا للانتفاع بهامی تلک الحال من جبهه تعلیف دوابه اوبیع حشیشه او قصبه و نحو ذلک – فرما ینتفع منها مواتا اکثر مما ینتفع منها محیاه- فلا اشکال فی انه لا یجوز لا حد احیاوها و التصرف فیها بدون اذن مالکها. و کذا فیما اذاکان مهتما یا حیائها عازما علیه و انما اخر الاشتغال به لجمع الالات و تهیئه الاسباب المتوقعه الحصول اولانتظار وقت صالح له. و اما لوترک تعمیر الارض و اصلاحها و ابقاها الی الخراب من جهه عدم الاعتناء بشانها و عدم الاهتمام و الالتفات ای مرمتها و عدم عزمه علی احیائها اما العدم حاجته الیها او لاشتغاله بتعمیر غیرها فبقیت مهجوره مده معتداً بها حتی آلت ای الخراب فان کان سبب ملک المالک غیر الاحیاء , مثل انه ملکها بالارث اوالشراء, فلیس لا حد وضع الید علیها و احیاء و ها و التصرف فیها الاباذن مالکها و لواحیاها احد و تصرف فیها و انتفع بها بزرع او غیره فعلیه اجرتها لمالکها. و ان کان سبب ملکه الاحیاء بان کانت ارضا مواتا بالاصل فاحیاها و ملکهاثم بعد ذلک عطلها و ترک تعمیرها حتی آلت الی الخراب فجوز احیاء ها لغیره بعضهم و هوفی عایه الاشکال بل عدمه لا یخلومن قوه.
(1) جواهر الکلام,ج38, ص 23.
(1) جواهر, چاپ جدید, ج 38 , ص 22 به بعد مفتاح الکرامه , ج7, ص 10 و 11, مسالک الافهام, ج2, چاپ سنگی 1068 هجری قمری, ص 274.
(2) عن الرجل یاتی الارض الخربه فیستخرجها و یجری انهارها و یعمرها و یزرعها فمادا علیه؟ قال: الصرقه. قلت: فان کان یعرف صاحبها؟ قال: فلیود الیه حقه ( وسائل, ج17, چاپ بیروت, کتاب احیاء الموات, باب 3 جدیث 3, ص 329).
(3) لیس لعرق ظالم حق (المستدرک, باب 1, کتاب احیاء الموات, حدیث 1 به نقل از زیر نویس جواهر, ج 38, ص 24).
(1) جواهر, ج 38, ص 25.
(1) رجوع شود به بخشنامه های شماره 5998/1 مورخ 7/6/58 و 103/1 28/6/58 وزارت مسکن و شهرسازی و بخشنامه شماره 5389/10- 13/6/58 سازمان ثبت اسناد کشور.
فایل ها :
شرایط طرح و رسیدگی به دعاوی متعدد ضمن یک دادخواست تدابیر قانونی برای ضابطه مند کردن رسانه های دیجیتال
