بررسی لایحه جدید دیوان عدالت اداری در پرتو اصل حاکمیت قانون و اصول دادرسی منصفانه
امروزه گفتمان حاکم بر حقوق عمومی ، کمن حقوق اداری که از شاخه های اصلی این رشته سیاسی محسوب می شود اندیشه دولت قانون مدار است بر این اساس تمامی نهاد ها و مقامات سیاسی باید تابع قواعد حقوقی – به ویژه قواعد حقوق بنیادین- باشند
فائزه سلیم زاده [ دانشجو کارشناسی ارشد ]
گفتار اول:
مقدمه:
امروزه گفتمان حاکم بر حقوق عمومی ، کمن حقوق اداری که از شاخه های اصلی این رشته سیاسی محسوب می شود اندیشه دولت قانون مدار است . بر این اساس تمامی نهاد ها و مقامات سیاسی باید تابع قواعد حقوقی – به ویژه قواعد حقوق بنیادین- باشند.
هیچ نهاد و مقامی حق محدود کردن حقوق و آزادی ها جزء در چهارچوب قانون را ندارند فلسفه تاسیس دیوان عدالت اداری که از شورای فرانسه اقتباس شده است نظارت قضایی بر عملکرد دولت و جلوگیری از تجاوز ماموران و مجریان دولتی از قوانین و عدم رعایت از سوی آنهاست وجود چنین مرجعی نوعی هشدار به مقامات دولتی است که در چهار چوب صلاحیت خود عمل کنند و حاکمیت قانون را به عنوان اصل بنیادین در روابط اداری و در مقام اجرایی و اعمال تصمیمات خود رعایت کنند. بیش ترین موادی که در دادگاه های اداری از سوی اشخاص ذی منع مطرح می شود خروج از صلاحیت مقامات دولت و عدم رعایت قانون است2 .
از اصل حاکمیت قانون اصول دیگر مانند نظارت قضایی برابری در مقابل قانون استقلال قضایی و و دادرسی منصفانه که بحث مهمی در دیوان که به عنوان مرجع قضایی می باشد منتج می شود.
__________________________
1- Etat de dvoit
2- Altra Vires
از سوی دیگر امروزه آئین دادرسی بیش از پیش حائز اهمیت گردیده است مهمترین و عادلانه ترین را حل در یک دعوی از مسیر یک دادرسی مناسب و منصفانه به لحاظ تضمینات لازم برای طرفین دعوی در دادگاهی مستقل و بی طرف حاصل می گردد اعتبار دستگاه قضایی و دادگستری و اعتماد طرفین دعوی و و عموم نسبت به آن نیز بستگی مستقیمی به وجود یک مرجع دادرسی منصفانه دارد.
مقررات دادرسی اداری گرچه گرچه در ابتدا از آئین دادرسی مدنی اقتباض شده امه با گذشت زمان به استقلال نسبی رسیده است به همین جهت است که حق برخورداری از دادرسی منصفانه در این شکل از مقررات مطرح می شود آئین دادرسی با رعایت برخی تنضیمات می تواند ابزار مفید و کار آمد در جهت حمایت قضایی از حقوق و آزادی افراد به شمار آید.
حق برخورداری از دادرسی منصفانه در بردارنده مجموعه از اصول و قواعد است که جهت رعایت حقوق طرفین در رسیدگی به دعوی آنان پیش بینی گردیده است . این اصول در اسناد بین المللی حقوق بشری مانند اعلامیه جهانی حقوق بشر (مواد 8-11) میثاق حقوق مدنی و سیاسی ( ماده 14 ) کنوانسیون اروپایی حقوق بشر (ماده 6 ) مورد اشاره قرار گرفته است .
مطابق این اصول هر کس حق دارد دعوایش به وسیله دادگاهی مستقل و بی طرف به طور منصفانه و ظرف مهلت منطقی و با امکان برابر با طرف مقابل در دفاع از خود به طور علنی مورد رسیدگی قرار گیرد حمایت قضایی موثر بدون وجود آئین دادرسی منصفانه نمی تواند قاضی و رأی صادره از سوی او را به سر مقصد مقصود برساند.
رجوع به مراجع صالح قضایی و حق دادخواهی فرد یکی از اصول منصفانه بودن دادرسی است مطابق اصل 34 ق اساسی جمهوری اسلامی ایران « دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر کس کی تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح رجوع نماید همه افراد ملت حق دارند این گونه دادگاه ها را در دسترس داشته باشند و هیچکس را نمی توان از دادگاهی که به موجب قانون مراجعه به آن را دارد منع کرد».
این حق دسترسی به مراجع و دادگاه ها به معنای عام آن شامل مراجع اداری هم می شود و نمی توان بین مراجع قضایی و اداری تفکیک قایل شد . کما اینکه اگر بخواهیم حق دسترسی را محدود به مراجع قضایی و دادگستری می نماییم از اندیشه دولت قانونمدار فاصله گرفتیم.
علاوه بر اصل 34 اصول 32 و 35 تا 39 ق اساسی عناصر دادگستری منصفانه را بیان دانسته است
و در آخر این گفتار نکته ای که باید مورد توجه قرار گیرد این است که در بحث حاکمیت قانون و رده بندی هنجار حقوقی در کشور ایران با دیگر نقاط دنیا تفاوت اساسی دارد معمولاً در رده بندی قوانین ابتدائاً قانون اساسی در رده اول قرار دارد و پس از آن قوانین عادی و آیین نامه دولتی و ... اما در کشور ایران برای سنجش و میزان رعایت اقدامات و تصمیمات دولتی از رده بندی دیگر و متفاوتی استفاده می کنند که معمولاً فرامین شرع در رأس قرار دارد و همچنین فرامین حکومتی سپس قانون اساسی مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام و مصوبات پارلمان به عنوان مرجع قانون گذاری عادی و ...
در بسیاری از موارد شورای نگهبان مصوبات مجلس شورای اسلامی را جهت تعارض با آیین نامه شورای عالی انقلاب رد کرده است.
در تحقیق پیش رو سعی شده است تا بررسی شود لایحه جدید دیوان عدالت تا چه اندازه توانسته است به اصل حاکمیت قانون و دادرسی منصفانه و طبیعی نزدیک شود آیا توانسته نواقص موجود در قانون خود ( مصوب 1385 مجمع تشخیص مصلحت نظام ) را بر طرف کند؟
گفتار دوم : هدف تاسیس دیوان
هرچند شهروندان در صورت برخورد با یک عمل غیر قانونی و خارج از صلاحیت مقامات می تواند به طور مستقیم به مقامات عمومی جهت ابراز شکایات مراجعه کنند اما همواره در همه جای دنیا پی گیری از طرق قضایی کارآیی به مراتب بیش تری را از خود نشان داده است .
مطابق ماده 1 لایحه هدف از تاسیس قانون دیوان اجرای اصل 173 ق اساسی مطرح شده است در لایحه مجدداً همان هدف در نظر گرفته شده است که در قانون فعلی در ماده 11 به آن اشاره شده است .
در همین ماده بیان می شود که دیوان زیر نظر قوه قضاییه قرار دارد پیش بینی چنین فرضی تا حدودی توانسته است استقلال دیوان را در برابر قوه مجریه به عنوان یکی از قوایی که تصمیمات و عملکردش در دیوان مورد ارزیابی قرار می گیرد حفظ نماید البته حفظ این استقلال تا جایی است که مطابق ماده 12 لایحه تصمیمات غیر قضایی قوه قضاییه را شامل تصمیمات قضایی بدانیم که از صلاحیت دیوان خارج است اما اگر قرار باشد این تصمیمات در دیوان طرح شود به نظر می رسد اصل بی طرفی قضایی را با مشکل مواجه کند.
گفتار سوم : پیش بینی مراجع خاص
مبحث اول: احیای شعب تجدید نظر
از رویکرد جدید در لایحه تجدید دوباره شعب تجدید نظر است که تا قبل از قانون 1385 پابرجا بود.
مطابق ماده 60 لایحه کلیه آراد شعب بدوی به درخواست یکی از طرفین یا وکیل یا قائم مقام قانونی آنان قابل تجدید نظر است از نکات مثبت در این ماده این است که مهلت تجدید نظر را هم برای اشخاص مقیم ایران و خارج تفکیک نموده است و این در حقیقت با حق دادخواهی هم خواهان به عنوان شخصی که متضرر شده است و هم خوانده به عنوان شخصی که از دیدگاه خود بی تقصیر است مطاقبت دارد.
حال آنکه در قانون فعلی مطابق ماده 7 آراء شعب بدوی قطعی است و حق تجدید نظر خواهی را به شکل خاص و به نوع تجدید نظر خاص به نام شعب تشخیص مورد شناسایی قرار داده است .
این موارد عبارتند از :
1- ماده 16 ( اشتباه شکلی یا ماهوی از سوی قاضی)
2- ماده 17 (اعاده دادرسی با شرایط خاص)
3- ماده 18 ( رای خلاف بین شرع یا قانون از سوی این قوه قضاییه و رئیس دیوان عدالت)
چنین شکلی از تجدید نظر آشکارا نشان دهنده تضییع حقوق شهروندان در یک مرجع اداری است و شناسایی نکردن چنین حقی مغایر قانون اساسی است چرا که اصل 34 قانون اساسی فقط ناظر به حق دادخواهی فرد در مرحله بدوی نیست بلکه در هر مرحله ای از رسیدگی است .
بنا بر این پیش بینی مرجع تجدید نظر امری به حق بوده است مطابق مواد 72 و 74 لایحه در صورتی که ایراد تجدید نظر خواه وارد تشخیص داده شود شعبه تجدید نظر رای بدوری را نقض و پس از رسیدگی ماهوی مبادرت به صدور رای می کند و در مورد قرار به شعبه صادر کننده قرار ارسال می کند.
بنا بر این شعبه تجدید نظر هم رسیدگی ماهری و هم رسیدگی شکلی را دستور کار خود قرار داده است .
مبحث دوم : هیأت تخصصی
از مراجع خاص که پیش بینی شده است هیأت تخصصی است.کارکرد آن به این صورت است که قبل ورود دادخواست ابطال مصوبه ای به هیات عمومی این هیأت تخصصی نظر کارشناسانه می دهد مطابق ماده 85 لایحه « اموری که مطابق قانون در صلاحیت هیأت عمومی دیوان است ابتدا به هیأت تخصصی مرکب از حد اقل 15 نفر از قضات دیوان ارجاع می شود »
اگر اکثریت مطلق هیأت شکایت را پذیرفت پرونده با نظر هیأت تخصصی به هیأت عمومی ارجاع می شود اما اگر 4/3 شکایت را رد کند رای به رد شکایت صادر میشود و دیگر در دیوان مطرح نمی شود .
نکته اینجاست که این رای فقط از سوی دیوان یا 10 نفر قضات دیوان قابل اعتراض است و برای اشخاص حقیقی و حقوقی و خصوصی که در واقع درخواست کنندگان اصلی ابطال مصوبه هستند حقی را شناسایی نکرده است که نمی تواند با حق دادخواهی اشخاص توجیه شود .
در بند (ب) این ماده آمده فقط با اعتراض به هیأت عمومی ارجاع می شود یعنی صرف اعتراض کافی است تا پرونده در اختیار هیأت عمومی قرار گیرد بدون این که مشخص کند آیا به نظر هیأت تخصصی چه مرجعی رسیدگی می کند ؟ آیا اصلا رسیدگی میشود ؟
در صدر ماده ذکر می کند« اموری که مطابق قانون در صلاحیت هیأت عمومی است» همان طوری که می دانیم وظیفه هیأت عمومی یا رسیدگی به دادخواست ابطال آئین نامه بخشنامه های دولتی است یا صدور رای وحدت رویه . به گونه ای صدر ماده بیان شده است که هر دو وظیفه هیأت عمومی ابتدائاً توسط هیأت تخصصی انجام می شود اما در ادامه مشخص می کند که در خصوص ابطال مصوبه به عیأت تخصصی وارد عمل می شود و در واقع هنوز مشخص نیست که آیا در مورد صدور آراء وحدت رویه هم صلاحیت دارد یا نه ؟
پیش بینی چنین مرجعی چیزی جز اطاله دادرسی را در بر ندارد ، اگر قرار باشد چنین مرجعی با صلاحیت گفته شده وجود داشته باشد بقای هیأت عمومی چه فایده ای دارد ؟ نه اینکه 15 نفر قاضی دیوان در هیأت تخصصی حضور دارند هدف از تأسیس چنین مرجعی چه بوده است؟
امری که به راحتی می تواند در هیأت عمومی بررسی شود چه در یک فرایند طولانی در چنین هیأتی مطرح شود.
در حالت عادی وقتی درخواست ابطال مصوبه میشود خود به خود مدت طولانی طی می شود حال این هیأت هم وارد عمل می شود و نظر بدهد درحالی که خود لایحه مشخص نکرده است تا چه زمانی باید نتیجه را مطرح کند منجر نمی شود که فرآیند طولانی و مدت داری طی شود؟ کما اینکه مهلت 20 روز تجدید نظر هم به آن افزوده شده آیا چنین مرجعی بعنوان یک دادگاه عمل می کند ؟ اگر قرار باشد دادگاه باشد باید الزامات دادرسی منصفانه رعایت شود و بار وظایف هیأت عمومی را کم کند در حالی که اینگونه نیست و اصلاً فلسفه پیش بینی آن مبهم است .
گفتار چهارم : گسترش صلاحیت رئیس قوه قضاییه
مطابق ماده 2 لایحه تشکیلات قضایی و اداری و تعداد شعب دیوان با تصویب رئیس قوه قضاییه تعیین می شود . رئیس دیوان می تواند پیشنهادات خود را به رئیس قوه قضاییه ارائه دهد حال آنکه مطابق قانون فعلی این امور ابتدائاً به پیشنهاد رئیس دیوان و تصویب رئیس قوه قضاییه بوده است و از این جهت اختیارات گسترده ای به رئیس قوه قضاییه داده است و به نوعی اختیارات رئیس دیوان را محدود کرده است.
از سوی دیگر مطابق ماده 4 قانون فعلی قضات به پیشنهاد رئیس دیوان با حکم رئیس قوه قضاییه منصوب می شوند اما در لایحه این مورد مستقیماً تحت نظارت رئیس قوه قضاییه بوده است و ایشان انتخاب می کنند و صرفاً حکم انتصاب که به منزله تأیید است صادر نمی کند.
گفتار پنجم: تغییر در شرایط انتخاب قضات
از دیگر تغییرات مهم در لایحه جدید کاهش سابقه کار قضات دیوان از 15 سال به 10 سال و برای قضات دارای مدرک دکترا و کارشناسی ارشد از 10 سال به 5 سال می باشد علت کاهش سابقه به روشنی مشخص نیست شاید به نوعی تسهیل در استخدام قضات بوده و تا بتوانند از قضات جوان و دارای سواد علمی به روز تر بهینه ببرند و این امری مورد مقبول است تا نیروی جوان و با انگیزه و علاقه بتوانند به امر قضاوت مبادرت کنند.
گفتار ششم : پیش بینی تأسیس دفاتر اداری استانها
این امکان باید برای مردم وجود داشته باشد که در هر نقطه از ایران قرار دارند بتوانند به راحتی به مراجع مورد نظر خود جهت احقاق حق دسترسی داشته باشند ایراد مهم و اساسی که نسبت به قانون سال 1385 وجود دارد . عدم پیش بینی شعب بدوی و تجدید نظر در شهرستانها و استانها است بدون پیش بینی این دادگاه ها اجرای اصل 156 ق اساسی که وظیفه قوه قضاییه را به عنوان قوه مستقل و پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت است می داند امکان پذیر نخواهد بود .
در قانون سال 1385 چنین رویکردی در خصوص تأسیس شعب بدوی و تجدید نظر مورد نوجه نبوده است عدم چنین تاسیسی چیزی جز محدودیت حق دسترسی مردم به دنبال ندارد متأسفانه در لایحه جدید هم به این مهم بی توجهی شده است و صرفا به پیش بینی دفاتر اداری مطابق ماده 6 لایحه مبادرت کرده است این مرجع می تواند منجر به محدودیت دسترسی شهروندان به ماموران دیوان شود تا بتوانند شکایت خود را در محل اقامت استان اقامتی خود مطرح کنند و مجبور نباشند به مرکز کشور استان تهران جهت طرح دعوا عزیمت نمایند.
البته جهت حل این معضل در بند 2 تبصره ماده 11 قانون برنامه پنجم توسعه قوه قضاییه مکلف شده است تا از محل منابع و امکانات موجود نسبت به ایجاد دفاتر نمایندگی دیوان عدالت اداری در محل دادگستری استانها اقدام نماید به دنبال شناسایی قانون دیوان شاهد شکل گیری دفاتر نمایندگی در در استانها – گیلان ، مشهد، یزد ، اصفهان و گلستان بودیم مشکل اصلی عدم شناسایی قانون گذار در خصوص صلاحیت ها و تکالیف این دفاتر بود و صرفاً به قانون برنامه بسنده کرده بود که نهایتاً در لایحه جدید در ماده 6 این مورد هم پیش بینی شد .
وظایف این دفاتر به این ترتیب تعیین شده است :
الف) راهنمایی و ارشاد مراجعان
ب) پذیرش و ثبت درخواست ها و درخواست های شاکیان
ج) ابلاغ نسخه دوم شکایات یا آرای صادر شده از سوی دیوان در حوزه آن دفتر که از طریق نمابر یا پست الکترونیکی یا هر طریق دیگری از دیوان دریافت کرده اند.
د) انجام دستورات واحد اجرای احکام دیوان در حوزه مربوط به آن دفتر
همان طور که ملاحظه می کنید وظایف آنها جنبه ارشادی و نهایتاً ثبت و پذیرش دادخواست ها و ارسال آن به دیوان عدالت مستقر در تهران است وگرنه تشکیلات اداری و ساختاری شعب مثل هیأت عمومی شعب بدوی و تجدید نظر ندارد و رای در آنجا صادر نمی شود .
به نظر می رسد این دفاتر کارایی چندانی ندارد و اشخاص می توانند از طریق پست الکترونیکی اختصاصی دیوان به ارسال دادخواست خود اقدام نمایند. از سوی دیگر مردم ، معمولاً برای پیگیری درخواست خود مستقیماً به مرکز مراجعه می کنند . بنابر این به جای پیش بینی چنین مرجعی که صزفاً هزینه بودجه دارد ، بهتر می بود شعب استانها و شهرستانی ایجاد می شد.
گفتار هفتم: تغییر در نحوه ارجاع به کارشناس مشاور
مطابق ماده 7 لایحه جدید کارشناس مشاور با 10 سال سابقه کار و مدرک کارشناسی یا بالاتر در دیوان پیش بینی شده است . و علی رغم شرایط دیگر که در قانون 1385 وجود دارد صرفاً به این شرط بسنده کرده است.
مطابق ماده 9 قانون فعلی کارشناس باید شرایط مذکور در بند 1 تا 4 ماده واحد قانون شرایط انتخاب قضات 16/2/61 را داشته باشد که در لایحه چنین امری را مطرح نمی کند.
بند 1 تا 4 عبارتند از :
1- ایمان و عدالت و تعهد عملی نسبت به موازین اسلامی و وفاداری به نظام جمهوری اسلامی ایران
2- طهارت مولد
3- تابعیت ایران و انجام خدمت نظام وظیفه یا دارا بودن معافیت قانونی
4- صحت مزاج و توانایی انجام کار و عدم اعتیاد به مواد مخدر
به نظر می رسد حذف این شرایط به جا و درست بوده است چرا که نقش کارشناس در مقام یک قاضی نیست تا شرایط سختی چون تابعیت ایران داشته باشد .همچنین ایمان به موازین اسلامی مانع می شود تا غیر مسلمانان کارشناس بتوانند وارد عرصه مختلف اجتماعی و سیاسی شوند .
همچنین در لایحه علاوه بر درخواست شعبه برای ارائه نظر کارشناسی که در ماده 9 ق 1385 به آن اشاره شد به تشخیص رئیس دیوان هم کارشناس باید خود را به شکل مکتوب ارائه دهد و مهم تر این که نظر وی در پرونده درج می شود.
بر خلاف ماده 9 نحوه تعیین و صدور حکم انتخاب کارشناسان تعیین نشده است اما از آنجا که تشکیلات قضایی و اداری مستقیماً زیر نظر رئیس قوه قضاییه است به نظر عمل انتخاب آنها با رئیس قوه قضاییه باشد.
گفتار هشتم : دادرس اجرای احکام
در لایحه جدید بر خلاف ماده 12 قانون 1385 به جای عبارت دادرس البدل از عنوان دادرس اجرای احکام استفاده شده و مقرر داشته است این واحد علاوه بر دادرسان مزبور به تعداد کافی می تواند مدیر دفتر و کارمند داشته باشد.
در لایحه برای دادرس اجرای احکام شرایط علمی و تجربی لحاظ شده است که در خور توجه است در تبصره ماده 9 لایحه داشتن حد اقل 10 سال سابقه و 5 سال سابقه قضایی با مدرک ارشد یا دکتری را لزومی دانسته است . علت گنجاندن این شرایط علمی برای دادرس اجرای احکام با توجه به وظایفی است که در ادامه مواد لایحه آمده است.
در ماده 116 لایحه ذکر شده است چنانچه دادرس اجرای احکام دیوان رای شعبه دیوان را مبهم بداند به نحوی که اجرای آن ممکن نباشد با ذکر موارد ابهام به مرجع یاد شده به رای صادره اعتراض میکند و شعبه صادر کننده رسیدگی می کند.
همچنین ماده 118 به دادرس اجرای احکام که در صورت عدم حضور محکوم علیه بدون عذر موجه برای تعهد جهت اجرای احکام یا جلب رضایت (مطابق تبصره 20 ماده 44) می تواند او را جلب کند و به انفصال از خدمات دولتی برای او حکم دهد.
این 2 ماده در واقع منجر به گسترش صلاحیت و اختیارات دادرس اجرای احکام شده است . بدون وجود شرایط علمی جهت بررسی رای صادره و توانایی تشخیص موارد ابهام نمی توان چنین اموری من جمله جلب محکوم علیه را انتظار داشت لایحه جدید دارس اجرای حکم را به مشابه یک قاضی دیوان در نظر گرفته است که با فلسفه تاسیس دایره اجرای احکام که وظیفه اش اجرای حکم صادره از شعب است منافات دارد.
گفتار نهم : توسعه حق دادخواهی
همان گونه که در مقدمه ذکر شد یکی از مولفه های دادرسی اداری منصفانه شناسایی و تضمین حق دسترسی به قاضی اداری است دسترسی به دادگستری اداری به افراد اجازه می دهد تا با رجوع به یک مرجع صالح به دفاع از منافع و حقوق مشروع خود بپردازند این حق مقدمه واجد جهت حق دادخواهی است.حقی که در اصل 34 قانون اساسی به صراحت اشاره شده است .
از سوی دیگر اصل حاکمیت قانون به مفهوم گسترده ی آن حاکی از این امر است که دستگاه هایی که تحت نظارت دادگاه اداری قرار می گیرند ، افزایش یابد حتی به گونه ای که قوه قضاییه به عنوان قانون گذار یک جامعه هم تحت نظارت قانون باشد تا اجازه سوء استفاده از قدرت به هیچ مقام و قدرتی داده نشود . در واقع با ظهور اندیشه دولت قانون مدار دایره حاکمیت قانون را به خود دولت –تسری دهد در بحث حقوق ایران فقط نهاد قانون گذاری مورد بحث نیست بلکه بسیاری از نهاد هایی که در کشور ما به نوعی هم عرض مقننه هستند که حتی نقش مهم تر و سیاسی تر دارند باید تحت نظارت قانون قرار گیرند مثل شورای نگهیان که نقش پر رنگی در وضع و تدوین قانون از جهت نظارتی که بر مصوبات مجلس دارد مورد توجه می باشد .
شورای عالی انقلاب فرهنگی که برخی آن را در حد قانون گذاری عادی می دانند ، هم از این قاعده مستثنی نیست.
در ادامه طی دو مبحث بررسی می کنیم که آیا لایحه توانسته است از منظر حاکمیت قانون در جایگاه طرف شکایت و از نظر حق دادخواهی و عدالت طبیعی در جایگاه شاکی به حق مورد تصویب قرار گیرد.
مبحث اول: محدودیت در جایگاه شاکی
مطابق اصل ق اساسی از واژه مردم برای تعریف شاکی استفاده شده است ماده 1 لایه هم اصل 173 را به عنوان فلسفه اصلی تشکیل دیوان مطرح می کند بنابراین ابتدا در ظاهر امر طرح شکایت دولت علیه دولت ممنوع است.
در تعریف اشخاص دارای حق شکایت باید به اصل 173 و اصولی چون اصل 34 توجه نمود بنابراین باید تفسیری ارائه داد که هم شامل اشخاص حقیقی و هم حقوقی حقوق خصوصی باشد.
هم در بند 1 ماده 13 قانون 1385 و هم ماده 12 لایحه از واژه اشخاص حقیقی یا حقوقی استفاده شده است با توجه به صراحت اصل 173 و تفاسیر شورای نگهبان و مبحث گیری های هیات عمومی1
اشخاص حقوقی حقوق عمومی را نمیتوان در جایگاه شاکی تصور نمود بنابراین کلیه اشخاص حقوقی حقوق خصوصی مثل موسسه عمومی و احزاب و انجمنها و ... باید در دیوان طرح دعوا کنند.
به نظرمیرسد باید تمهیداتی درنظر گرفته شود که برخی اشخاص حقوقی حقوق عمومی به ویژه نهادهای عدم تمرکز مثل شهرداری ها و شوراهای اسلامی بتوانند در دیوان طرح دعوا کنند درست است 173ق اساسی از تاسیس دیوان دادرسی اداری یاد می کند که مرجع رسیدگی شکایت مردم علیه دولت می باشد
_______________________
1=دادنامه شماره 37.38.39 مورخ 10/7/1368 در مقام ایجاد وحدت رویه
اما این اصل صرفا منحصر به مردم نمی تواند باشد در واقع در مقام بیان این امر است که یکی از راحل های که مردم می توانند از طریق آن اعمال حق کنند رجوع به دیوان است نه صرفاً فقط مردم بتوانند.
به ویژه این که نهادهای غیرمتمرکز مثل شهرداری یا شوراها که همواره در مقام صدور بخشنامه ها وآیین نامه هایی هستند که با حقوق شهروندان ساکن در حوزه آنها ارتباط دارد همچنین درمورد خود اعضای شورای اسلامی در خصوص سلب عضویت و انحلال باید این حق را داشته باشند که در دادگاه صالح که همانا دیوان عدالت اداری است طرح دعوا کننده و رجوع به دادگستری قضایی یا شوراهای حل اختلاف توجه منطقی ندارد.
نتیجاً اینکه در لایحه هنوز بسیاری از ابهاماتی که در خصوص جایگاه شاکی وجود دارد برطرف نشده است و در این خصوص تعارضاتی با خود نظر و رویه دیوان دارد1
1=دادنامه 474 در 8/12/89 در خصوص تقاضای شهرداری شوش دانیال که منجربه صدور رای وحدت لایحه شد.
مبحث دوم: محدودیت در جایگاه مشتکی عنه
محدود بودن نظارت نهادها و مقامات تحت شمول دیوان عدالت در اعطای حق شکایات به همه شهروندان مثمرثمر نخواهد بود دادرسی منصفانه مستلزم داشتن نگاه حداکثری به مفهوم شاکی از یک سوء و اشخاص و نهادهای نظارت پذیر از سوء دیگر است .هر چقدر قلمرو اشخاص نظارت پذیر و امکان دادخواهی مردم از مقامات افزایش یابد قلمرو حاکمیت قانون گسترده می شود.
گنجاندن استثنائات در مقام مشتکی عنه ختشه ای بزرگ به اصل حاکمیت قانون وارد می کند وحتی بودن و نبودن این استثنائات می تواند در تعبیر نظام های سیاسی به غیر دموکراتیک بوده و دموکراتیک بودن آن منفجر شود.
در قانون فعلی تبصره3 ماده 19 اعلام می کند که رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه قضاییه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان مجمع تشخیص مصلحت نظام مجلس خبرگان شورای عالی امیت ملی شورای انقلاب فرهنگی از شمول ماده خارج است و در واقع نمی توان از تصمیمات آنها در دیوان شکایت برد اما در عمل دیوان عدالت اداری صلاحیت خود را محدود به اعمال قوه مجریه و دولت به معنای خاص نکرده است.در تصمیم 9/8/1378 شماره دارنامه 229-230 صلاحیت خود را مبنی بر رسیدگی به مصوبه های شورای عالی انقلاب فرهنگی پذیرفته است.1
_________________________
1- محمد جلالی ، نقد رای دیوان عدالت اداری در باره ابطال مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی پیرامون تجدید نظر از آرء کمیته های انظباتی دادنشگاه ها ، نشریه حقوق اساسی ، سال دوم ، شماره سوم ، زمستان 1383
از سوی دیگر در رای شماره 109. 8/2/1372 به استناد فرمان امام خمینی (ره) مبنی بر ضرورت ترتیب اثر دادن مصوبه شورای عالی انقلاب حکم به عدم صلاحیت خود داده است.
این تناقضات صرفاً به شورای عالی انقلاب محدود نمی شود در مورد سازمان های وابسته به قوه مقننه مثل دیوان محاسبات قوه قضاییه مثل سازمان ثبت شکایاتی که نسبت به این سازمان ها شده است در مواردی رد به صلاحیت خود داده و درپاره ای موارد رای به صلاحیت خود داده است.
در لایحه جدید در ماده 10 قسمت الف مقرر داشته است شکایات از دستگاهای اجرای ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری را پیش بینی کرده است مطابق ماده5ق.م.خ.ک: کلیه وزارتخانه ها موسسه دولتی نهاد عمومی غیر دولتی شرکتهای دولتی کلیه دستگاه هایی که شمول قانون به آنها مستلزم زکر نام است. مثل شرکت ملی نفت ایران ،بانک مرکزی و.... دستگاه اجرایی نامیده می شود.
شورای نگهبان در خصوص «نهاد عمومی غیر دولتی و دستگاه هایی که شمول آنها مستلزم زکر نام است » در جایگاه مشتکی عنه مغایر اصل 173 ق.اساسی و 113 ق . اساسی در خصوص مرجع تشخیص مصلحت نظام دانسته است.
به نظر می رسد علت تاکید شورای نگهبان به اصل 112ق. اساسی این بوده است که ماده 13ق. فعلی که صلاحت دیوان را مطرح کرده است.به موجب مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام است و کاهش یا افزایش صلاحیت دیوان را مغایر با این اصل می داند .
این استدلال قوی نیست درست است که مجمع تشخیص آن را تصویب کرده است اما همان طور که میدانیم وظیفه این مجمع حل اختلاف بین شورای نگهبان ومجلس شورای اسلامی در خصوص وضع مصوبه ای است و به وضع مصوبه است و به وضع مصوبه می پردازد اما این مداخله مجمع جهت ایجاد مصلحت در نظام است و مجلس شورای اسلامی پس از گذشت زمان و پس از رفع مصلحت حق طرح وتصویب قانون مغایر را دارد و عدم تغییر مصوبه مجمع در حدود سیاست های کلی نظام است نه در همه موارد .
در ضمن اشاره به اصل 112 ارتباطی به موضوع ندارد فقط در مقام معرفی این مجمع بوده از سوی دیکر در سال 1374 در نظریه تفصیری که مجلس از شورای نگهبان در خصوص ماده11ق. دیوان عدالت سابق در( قبل 1385 ) پرسش طرح کرده بود.قانون تفسیر ماده11 قانون دیوان عدالت ایجاد شد که در رابطه با نهادهای غیردولتی بوده است.ماده 11 قانون دیوان رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی احصاء شده در قانون فهرست نهادهای عمومی غیردولتی در صلاحیت دیوان دانسته است در تاریخ 19/7/1374 به تصویب شورای نگهبان رسید اگر قرار بود گسترش صلاحیت دیوان مورد نقد قرار گیرد چرا شورای نگهبان در آن زمان ایراد نگرفت ؟ به نظر میرسد این ایراد صرفا یک امر سیاسی است.
از سوی دیگرمطابق بند 2 ماده 10 لایحه دادگاههای اداری از شمول اعتراض و شکایات تصمیمات قطعی آنان خارج شده است و صرفاً تصمیمات قطعی هیأت رسیدگی به تخلفات اداری به عنوان یکی از دادگاه های اداری مد نظر قرار گرفته است و این نشان دهنده محدود کردن دایره شمول مشتکی عنه از دیوان است و مشخص نکرده است کدام مرجع صالح است.
مطابق ماده 3 در خصوص حقوق تضییع حقوق استخدامی قضات را خارج کرده است در لایحه در تبصره ماده12 رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه قضاییه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان مجمع تشخیص مصلحت مجلس خبرگان شورای عالی امنیت ملی از شمول ماده خارج کرده است.
رویکرد لایحه بر این بوده است که نهاد شورای انقلاب فرهنگی را از تبصره حذف کند و این پایان اختلافات درخصوص این نهاد و امکان شکایات از آن در دیوان می باشد و نقطه عطفی در دادرسی منصفانه و استقرار حاکمیت قانون است.
با این حال هنوز برخی از نهادها از شمول خارج اند و حتی این امر تصمیمات غیر قضایی می تواند شامل استثناء باشد یا نه؟ حل نشده است در اندیشه حاکمیت قانون تمامی نهادها متصل به اقتدار یا خدمات عمومی باید به گونه ای تحت نظارت قرار گیرند. پرسش مهم این است که اگر تضییح حقی از سوی این نهادها به اشخاص وارد شود به کجا مراجعه کنند؟ آیا می شود به فقدان مرجع صالح حکم داد؟ در این صورت مقوله عدالت و دادورزی کجا می رود؟
آیا اعمال غیر نظارتی شورای نگهبان اهمیتی به مراتب بیشتر از اعمال قوه مقننه دارد که شامل استثناء است و چرا در مورد مجلس شورای اسلامی سخنی به میان نیاورده است ؟ به حرحال این استثنائات چیزی جز نظارت ناپذیری بسیاری از نهاد های اعمال اقتدار را در بر ندارد که هیچ توجیه عقلی و منطقی و حتی قانونی را شامل نمی شود .
گفتار دهم : بررسی ماده 13 لایحه
مطابق ماده13 اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رای هیأت عمومی است مگر در مورد مصوبات خلاف شرع یا در مواردی که به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص هیأت مذکور اثرآن را به زمان تصویب مصوبه مترتب نماید. اصل کلی این است که وقتی مصوبه ابطال می شود عطف به ما سبق نمی شود و اثر آن از زمان صدور رای هیات عمومی است.
در ماده13 و استثناد مطرح شده باید بیان داشت که در خصوص خلاف شرع بودن بدون اینکه توجه به تضییع حقوق اشخاص شود حکم داده است . ممکن است نهاد حقوقی برای اشخاص ذینفع ایجاد شده باشد چگونه جبران می شود ؟ عدم پیش بینی این امر خلاف اصول قانون اساسی است در واقع با این کار مثل این می ماند که اصلاً حقی ایجاد نشده است در مورد استثناء دوم در واقع فقط همین استثناء منطقی است و آن هم فقط باید محدود به اشخاصی باشد که بر اثر وضع مصوبه متضرر شده اند نه همه ی افراد تحت شمول مصوبه .
گفتار یازدهم: رعایت مهلت منطقی تجدید دادخواست
خوشبختانه در لایه جدید همراه با پیش بینی برخی مراجع خاص مثل تجدید نظر مدت زمان مشخص جهت ارائه تجدید نظرخواهی درنظر گرفته شده است همچنین در ماده16 تبصره 2 آن مهلت تقدیم دادخواست را تعیین کرده است تا منجر به تضییع حقوق شهروندان امیدوار هستند که رسیدگی به درخواست آنها به هنگام باشد که با توجه به نبود شعب دیوان در شهرستانها و استانها این امر بیشتر مورد توجه می باشد. از سوی دیگر پیش بینی مقرراتی چون دستور موقت که از ماده 35 به بعد شکل بخشی جداگانه تحت عنوان«دستور موقت» ذکر شده است.آزادی های خود دربرابر یکه تازی های ارباب قدرت افزایش می دهد.
گفتار دوازدهم : رعایت اصل شکلی در آراء صادره
از جمله اصولی که در دادرسی منصفانه وجود دارد اصول و قواعد شکلی و ماهوی است .در مورد اصول ماهوی این اصول شامل برابری شهروندان در برابر دادگاه اصل ترافعی بودن رسیدگی ما برمحور اصل برابری شهروندان ، حقوق دفاعی و.... می باشد.
اما اصول مهم دیگر اصل شکلی است که در این بخش مورد برسی قرار گرفته است به این معنا که دادرس مکلف است احکام صادره خود را مستند و مستدل بسازد همانطورکه ماده 60 لایحه در خصوص دادنامه در بند (ج) به آن اشاره کرده است . مستند و مستدل ساختن احکام منجربه افزایش ضریب آگاهی شهروندان در خصوص اعمال اقدامات مقامات و اطمینان آنان از دستگاه و مرجع اداری می شود چرا که می داند در چهارچوب اعمال اداری و رسیدگی های اداری همه چیز تحت تابعیت از قانون است و این خود باعث می شود از طرح دعوا مشابه جلوگیری کند.
در مورد آرا هیات عمومی که باید حاوی چه نکاتی باشد سخن به میان نیامده است اما با تنقیح ملاک از دادنامه شعب مستند و مستدل بودن آراء آنان موجه و مطابق اصول قانونی من جمله قانون اساسی است کما اینکه هیات عمومی در مواردی بدون توجه به اصول قانون اساسی و بدون اینکه استدلالش مبنای قانونی داشته باشد رای صادر کرده است مدعی این امر بخشنامه ای است که از سوی معاون ریاست جمهوری صادر شده بود که آن را مقایر با فرمان رهبری به عنوان مبنای غیر شرعی تصمیمات دولتی دانسته است این امر منجر به سوء برداشت هایی می شود که ممکن است برخی از مقامات از سخنان رهبری استنتاج کنند.
گفتار سیزدهم: تضمین حقوق دفاعی
شناسایی و تضمین حق دادخواهی و حق دسترسی به دادگاه بدون تضمین واقعی حقوق دفاعی قابل اثر بخشی نیست تضمین حق دفاعی موارد بسیاری را شامل میشود که در اینجا ما به دو مورد آن اشاره می کنیم.
مبحث اول: علنی بودن دادرسی
علنی بودن منجر به شفافیت و تقویت اعتماد عمومی به دستگاه قضایی می شود و هم چنین به تضمین و تقویت حق دادخواهی فرد کمک می کند در قانون فعلی (سال 1385 )مطابق ماده 31 شعبه دیوان میتواند هر یک از طرفین دعوی را برای اخذ توضیح دعوت نماید اصل را بر اختصاری بودن رسیدگی قرار داده است امید این بود که در لایحه جدید این اصل تغییر کرده و دادرسی حداقل با حضور طرفین دعوا و وکلای آنان برگزار شود که متاسفانه ماده44 لایحه مجدداً به همان شکل و محتوای ماده ی 31 تکرار شده است بهتر بود مانند مقررات آیین دادرسی مدنی وکیفری اصل را علنی بودن دادرسی قرار می دادند و استثنائات را ذکر میکردند.
به هر حال حد اقل برای طرفین دعوا باید این امکان وجود داشته باشد که در جریان و فرایند رسیدگی قرار گیرند که این امر در صدور رای درست کمک می کند و اطاله دادرسی به جهت تجدید نظر برای تبیین دیدگاه ها جلوگیری می کند متأصفانه مواردی که هم می تواند برای اخذ توضیح دعوت به عمل بیاید مشخص نکرده است .
مبحث دوم : حق داشتن وکیل
شهروندان معمولا از کم و کیف حقوق خود و فنون دادرسی اطلاع کافی ندارند در اینجا هست که نقش وکلا در هر مرحله نمایان می شود در لایحه جدید در ماده 121 مقررات مربوط به وکالت را به ترتیبی می داند که در قانون آیین دادرسی مدنی و اجرای احکام مقرر شده بنابراین برای استفاده از وکیل باید به مقررات عام آیین دادرسی مدنی مراجعه کرد و شرایط انتخاب وکیل را در آن جستجو کرد.
بهتر میبود که بخش خاصی از لایحه به وکالت در دادگاه اداری و دیوان می پرداخت تا شهروندان از حق خود به راحتی اطلاع میافتند کما اینکه وکالت که در دادگاه عمومی انجام می شود با دیوان عدالت اداری که اصل اختصاری بودن رسیدگی تفاوت دارد و به نظر میرسد وکیل نقش چندانی در رسیدگی های اداری ندارد.
نتیجه گیری :
با برسی لایحه جدید این نکته نمایان می شود که تلاش واضعان این بوده است که خلاء هایی که در قانون سال 1385 وجود دارد به نوعی برطرف شود هرچند در این باره تلاش خوبی صورت گرفت من جمله افزایش استقلال دیوان ،کاهش سابقه خدمت قضاوت جهت جذب نیروی جوان گسترش جایگاه مشتکی عنه ،حذف شورای ملی انقلاب فرهنگی از مستثنیات موارد عدم صلاحیت دیوان و از همه مهم تر پیش بینی مرجع تجدید نظر که حقی بدیهی برای طرفین شکایت می باشد اما هنوز برخی خلاء هایی وجود دارد که مورد توجه قرار نگرفته است به نظر می رسد مهمترین امری که به آن باید بیشتر توجه شود در کنار پیش بینی شعب استانی و شهرستانی ، پیش بینی مهلت پاسخ دهی دیوان به مردم است پرونده هایی در دیوان وجود دارد که به چند سال هم کشیده شده است شاید این امر به خاطر نبود نیروی کافی باشد و حجم گسترده شکایت که به مرکز وارد داده می شود این مشکل می تواند با ایجاد شعب استانی و شهرستانی و جذب نیروی استخدامی به نوعی بر طرف شود .
منابع:
1- قانون دیوان عدالت اداری ، مصوب 1385
2- لایحه تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب مجلس شورای اسلامی معاونت آموزش و پرورش دیوان عدالت اداری ، آبان 1391
3- مجله خبر ها و تحلیل های دیوان عدالت اداری معاونت آموزش و پرورش دیوان عدالت اداری تیر 1391
4- جلالی،محمد شورای دیوان عدالت اداری درباره ابطال مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی پیرامون تجدید نظر از آراء کمیته انظباطی دانشگاه ها نشریه حقوق اساسی –سال دوم – زمستان 1383
5- محمد حسین ، زارعی ، جزوه درسی حقوق اداری ایران دوره کارشناسی ارشد دانشگاه شهید بهشتی دانشکده حقوق سال 1383
6- موزون زادگاه ، حسنعلی ، حقوق دادخواهی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دیدگاه های حقوقی شماره نهم.
فائزه سلیم زاده [ دانشجو کارشناسی ارشد ]
راهکارهای استشمام عدالت در جامعه حکم حکومتی و مشروعیت آن
