موانع و راهکارهای تحقق سلامت اداری

در گفت‌وگوی "حمایت" با دکتر مهدی بابایی، مدرس دانشگاه مطرح شد؛ موانع و راهکارهای تحقق سلامت اداری

در گفت‌وگو با دکتر مهدی بابایی، مدرس دانشگاه به بررسی مفهوم سلامت اداری و راهکارهای تحقق آن پرداخته‌ایم:

 

در ادبیات حقوق اداری، سلامت اداری وضعیتی است که در آن، فساد اداری در عملکرد یک سازمان دولتی، به میزان قابل قبولی کاهش یافته باشد. بانک جهانی و سازمان‌های بین‌المللی، نظیر سازمان غیردولتی شفافیت بین‌المللی، فساد اداری را «سوء استفاده از مناصب دولتی در جهت کسب منافع شخصی» تعریف می‌کنند. با این حال، در متون قانونی، اعم از داخلی و بین‌المللی، تعریف دقیقی از فساد اداری صورت نگرفته است؛ «کنوانسیون مبارزه با فساد» به بیان مصادیقی از فساد اداری، نظیر ارتشا و اختلاس بسنده کرده و در قوانین داخلی، به موجب بند الف ماده یک قانون «ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال 1390، فساد اداری به کسب منفعت با نقض قوانین یا از طریق ایراد ضرر به منافع عمومی تعریف شده است. با این حساب به نظر می‌رسد فساد اداری را می‌توان به اعمال خلاف قانونی که سازمان‌ها را از هدف اصلی خود خارج و در خدمت منافع شخصی افراد قرار می‌دهد، تعریف کرد.

تدوین سیاست حقوقی در مبارزه با فساد اداری نیازمند بررسی ریشه‌های فساد اداری در سازمان‌های دولتی است. بخش عمده‌ای از دلایل بروز فساد اداری را باید در ساختار ناسالم سازمان‌های اداری جست‌وجو کرد. عواملی نظیر مداخله غیرضروری دولت در امور اقتصادی، نبود شفافیت در امور اداری، ضعف در جذب نیروهای انسانی کارآمد، کافی نبودن حقوق و مزایای کارکنان دولتی را می‌توان زمینه‌ساز بروز فساد در بروکراسی اداری تلقی کرد. البته در قوانین فعلی، ظرفیت‌سازی مناسبی برای رفع این نقاط ضعف صورت گرفته و برخی از الزامات «سیاست‌های کلی نظام اداری» از قبیل شایسته‌سالاری (بند 4)، توسعه نظام اداری الکترونیک (بند 15)، شفاف‌سازی (بند 18)، با این رویکرد تدوین شده است. از سوی دیگرتکالیفی نیز در قانون «ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» مقرر شده است. برای نمونه، ماده 3 این قانون، ادارات دولتی را مکلف کرده است تا مراحل اخذ مجوزها و متن قرارداد‌های اداری را در معرض دید عموم قرار دهند. بخش دیگری از دلایل بروز فساد اداری، به ضعف نظارت بر سازمان‌های دولتی باز می‌گردد که کارآمد‌سازی این رویکرد، می‌تواند هم در پیشگیری از فساد اداری و هم در جبران ضررهای مالی و معنوی واردشده موثر باشد.

در پاسخ به این سوال شما باید اذعان کرد که در نظام حقوقی ما، سازمان‌های نظارتی گوناگون و البته شیوه‌های نظارتی متفاوتی برای این منظور پیش‌بینی شده است که می‌توان آنها را به نظارت‌های درون‌سازمانی و برون سازمانی تقسیم کرد. منظور از نظارت درونسازمانی، نظارتی است که مرجع نظارت‌کننده بخشی از سازمان موضوع نظارت محسوب می‌شود. این نوع نظارت را نیز می‌توان به نظارت سلسله مراتبی و نظارت از طریق مراجع شبه‌قضایی تقسیم کرد. در نظارت سلسله مراتبی، قانون‌گذار اختیار نظارت را به مقامات مافوق اداری واگذار می‌کند؛ برای نمونه، مواد 91 و 92 «قانون مدیریت خدمات کشوری» مدیران بلافصل کارکنان اداری را مسئول نظارت بر آنان تلقی و ضمن ممنوعیت اخذ هرگونه رشوه، مدیران ارشد اداری را مکلف کرده است تا از طریق اعزام بازرسان اداری از سلامت اداری اطمینان حاصل و در صورت گزارش بازرسان مبنی بر اخذ رشوه، کارمند دولتی را به مجازات‌های اداری محکوم کنند. نوع دیگری از نظارتِ درون سازمانی، نظارت شبه‌قضایی است. در قوانین فعلی، این نوع نظارت بیشتر از سوی «هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری» صورت می‌گیرد. تبصره 3 ماده 9 «قانون‌ رسیدگی‌ به‌ تخلفات‌ اداری» تاکید می‌کند که این هیات‌ها، نماینده‌ دولت‌ در هر یک‌ از دستگاه‌های مشمول‌ این‌ قانون‌ هستند. بنابراین، نظارت این هیات‌ها را نمی‌توان یک نظارت برون سازمانی تلقی کرد. در ماده 8 این قانون، بسیاری از آنچه آن را به عنوان فساد اداری می‌شناسیم، از قبیل اخاذی (بند 5)، اختلاس (بند 6)، افشای اسناد محرمانه (بند 11)، ارایه گواهی خلاف واقع (بند 16) و اخذ رشوه (بند 17) به عنوان تخلف اداری تلقی شده و رسیدگی به آن‌ها در صلاحیت این هیات‌ها قرار گرفته است. 

 

علاوه بر نظارت درون‌سازمانی، نهادهای نظارتی مستقل نیز بر سالم‌سازی محیط اداری نظارت دارند. این سازمان‌ها دارای روش‌های نظارتی مختلفی هستند. همچنین در سال 1387، با درخواست ریاست محترم سازمان بازرسی کل کشور و تجویز آن از سوی مقام معظم رهبری و برای اشتراک مساعی، همکاری و جلوگیری از موازی کاری دستگاه‌های نظارتی، شورای دستگاه‌های نظارتی کشور تشکیل شده که یکی از اهداف این شورا همکاری مراجع نظارتی در مبارزه موثر با فساد است. افزون بر آن، سازمان بازرسی کل کشور و همچنین مراجع قضایی را می‌توان از عمده مراجع برون‌سازمانی نظارت بر دستگاه‌های اداری تلقی کرد.

لازم به ذکر است که مقایسه وضع فساد اداری در ایران و سایر کشورها نیازمند داشتن اطلاعات آماری از میزان فساد، برنامه‌های در حال اجرا برای پیشگیری و فسادهای کشف شده است؛ این درحالی است که تا کنون سازمان‌های داخلی گزارشی از میزان فساد اداری در ایران منتشر نکرده‌اند. اما برخی از نهادهای بین‌المللی، نظیر سازمان غیر دولتی شفافیت بین‌المللی، گزارش‌های سالیانه‌ای از رتبه کشورها در مبارزه با فساد ارایه می‌دهند که در گزارش سال 2012 این سازمان، در بین 178 کشور، دانمارک، فنلاند و نیوزلند به ترتیب رتبه‌های اول تا سوم سلامت اداری و کشورهای سومالی، کره شمالی و افغانستان نیز به ترتیب رتبه‌های 176 تا 178 را کسب کرده‌اند. به موجب این گزارش، کشور ایران رتبه 138 را احراز کرده است. البته باید گفت صرف نظر از اینکه نوع تحصیل اطلاعات در این رتبه‌بندی چندان قابل اطمینان نیست؛ به نظر نمی‌رسد که این آمایش قادر به ترسیم دقیق ابعاد فساد در ایران باشد. مهم‌ترین ایراد وارد به این رتبه‌بندی، شیوه سنجش فساد در کشورهای مختلف است. این سازمان در تحلیل‌های خود، از شیوه تحصیل اطلاعات از طریق نظرسنجی از فعالان اقتصادی و سیاسی استفاده می‌کند که به نظر می‌رسد، نمی‌توان به اطلاعات حاصل از آن به عنوان یک معیار دقیق سنجش فساد استناد کرد. برای نمونه در گزارش 2012 این سازمان، سنجش میزان فساد در ایران، تنها با بهره‌گیری از نظر سنجی از شش مرجع صورت گرفته است. 

در توضیح این سوال باید بیان کنم که تخلفات اداری دارای مصادیق مختلفی هستند که برخی از مصادیق آن را نمی‌توان فساد اداری، به معنی دقیق کلمه تلقی کرد. در آن بخش از تخلفات اداری که متضمن فساد اداری نیز ارزیابی می‌شود، ممکن است کارکنان اداری به دلایل مختلفی مرتکب تخلف شوند که یکی از این دلایل، سطح پایین حقوق و مزایای کارکنان دولتی است. علاوه بر آن، میزان فساد اداری می‌تواند با متغیرهایی نظیر تعهدات اخلاقی کارکنان دولتی، سطح اخلاق عمومی، میزان گسترش فساد در جامعه، میزان واکنش عمومی در برابر فساد در ارتباط باشد.

هرچند در بسیاری از موارد، به ویژه از نظر کمی، پرداخت حقوق مکفی می‌تواند زمینه گرایش به انواع فساد‌های اداری را کاهش دهد،برخی از عوامل مهم بروز فساد اداری، به ویژه از نظر کیفی، عوامل ساختاری است و تا زمانی که در این زمینه‌ها به سمت نظام سالم اداری حرکت نکنیم، امکان وقوع فساد اداری افزایش پیدا می‌کند. در واقع، علاوه بر اینکه نیازها می‌توانند منشا حرکت انسان به وادی فساد باشند، زیاده‌خواهی گروهی از افراد نیز می‌تواند موجب تحقق آن شود. در قوانین داخلی الزام‌های مناسبی برای تحقق نظام سالم اداری مقرر شده است که نیازمند اجرای مناسب و قاطع مسئولان اجرایی است و امیدواریم با در پیش گرفتن رویکرد‌های مد نظر قانون، شاهد نظام اداری شایسته سالار، دانش‌بنیان و اخلاقی باشیم.