رای شماره 1376 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره ١٣٧۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند (١ (بخشنامھ شماره ٩٠ ١۶٠٢٨ـ ١٣٩٠ ١ ١٩ رئیس سازمان جنگلھا، مراتع و آبخیزداری

رأی شماره ١٣٧۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند (١ (بخشنامھ شماره ٩٠/١۶٠٢٨ـ ١٣٩٠/١/١٩ رئیس سازمان جنگلھا، مراتع و آبخیزداری

٢۴/۶/١٣٩٧ ١٢٧٩ /٩۶ھـ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس محترم ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١٣٧۶ مورخ ١٣٩/۶/۶ ٧ با موضوع: «ابطال بند (١ (بخشنامه شماره ٩٠/١۶٠٢٨ـ١٣٩٠/١/١٩ رئیس سازمان جنگلھا، مراتع و آبخیزداری.» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد. مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین تاریخ دادنامه: ١٣٩٧/۶/۶ شماره دادنامه: ١٣٧۶ کلاسه پرونده: ١٢٧٩/٩۶

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری.

شاکی: دیوان محاسبات کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (١ (بخشنامه شماره ٩٠/١۶٠٢٨ ـ ١٣٩٠/١/١٩ معاون وزیر و رئیس سازمان جنگلھا، مراتع و آبخیزداری کشور 

گردش کار: معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره ٢٠٠٠٠/١١٨٠ ـ ١٣٩۶/٨/٩

اعلام کرده است که:

«حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بھرامی

ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً در خصوص بخنشامه شماره ٩٠/١/۶٠٢٨٧ ـ ١٣٩٠/١١/٩ معاون وزیر و رئیس سازمان جنگلھا، مراتع و آبخیزداری کشور مزید استحضار می رساند:

١ـ مطابق ماده (۵٨ (قانون حفاظت و بھره برداری از جنگلھا و مراتع کشور، سازمان جنگلبانی مجاز است در مورد واگذاری طرحھای جنگلداری به موسسات دولتی یا وابسته به دولت که سرمایه آنھا کلاً متعلق به دولت باشد بدون رعایت مزایده و مقررات مندرج در این قانون اقدام کند.

٢ـ وفق ماده (١٢ (ماخذ قانونی اخیرالذکر، در صورتی که مجری طرح به ھر علت قادر به اجرای طرح نشده و یا اجرای طرح را متوقف سازد سازمان جنگلبانی باید مراتب را با تعیین مھلتی متناسب با نوع کار به او اخطار کند در صورتی که در انقضای مدت مقرر مجری طرح موارد اخطار شده را انجام نداد سازمان جنگلبانی می تواند اجرای طرح را رأساً عھده دار و یا از طریق مزایده به دیگری واگذار کند.

٣ـ به موجب ماده (۴ (دستورالعمل اجرایی ماده (٣ (قانون حفاظت و بھره برداری از جنگلھا و مراتع، منظور از واگذاری در این دستورالعمل بھره برداری یا مدیریت بھره وری اجرای طرح در چارچوب طرحھای مصوب و با حفظ مالکیت دولت بر عرصه و اعیانی ھای طرح خواھد بود و پس از تصویب طرح در سازمان، حسب مورد طبق مقررات آیین نامه معاملات دولتی آگھی مزایده... برگزار می گردد.

۴ـ به موجب ماده (٢۴ (قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جھاد کشاورزی، وزارت جھاد کشاورزی تابع مفاد مواد ٨ ،۵٠، ۴١ ،۶٢ ،۵٢ ،٧١ ،٧٣ و ٧٩ قانون محاسبات عمومی می باشد.

۵ ـ مطابق ماده (٧٩ (قانون محاسبات عمومی کشور، معاملات وزارتخانه ھا و موسسات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره و استجاره و پیمانکاری و اجرت کار و غیره (به استثناء مواردی که مشمول مقررات استخدامی می شود) باید حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده انجام شود...

۶ ـ به موجب نظریه شماره ٢٢٧٣ـ ١٣٩۴/٩/١٠ ستاد مشاوره فنی و حقوقی سازمان متبوع، در خصوص لزوم برگزاری مزایده جھت واگذاری طرحھای موضوع ماده ٢ قانون حفاظت و بھره برداری از جنگلھا و مراتع کشور توسط سازمان جنگلبانی، با توجه به ماده ٢۴ قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جھاد کشاورزی وزارتخانه مذکور تابع ماده ٧٩ قانون محاسبات عمومی کشور بوده، لذا بھره برداری و نگھداری از جنگل موضوع سوال، مستلزم رعایت تشریفات قانونی مربوط به مزایده می باشد.

بناء علیھذا مفاد بند ١ بخشنامـه صـدرالاشاره متضمن بـرگزاری مـزایده صرفاً برای طرح جنگلداری و عدم الزام به برگزاری مزایده برای سایر طرحھا مغایر با احکام ماده ٢۴ قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جھاد کشاورزی و ماده ٧٩ قانون محاسبات عمومی کشور و مفھوم مخالف ماده ۵٨ قانون حفاظت و بھره برداری از جنگلھا و مراتع کشور و ھمچنین ماده ۴ دستورالعمل اجرایی ماده ٣ قانون مذکور ارزیابی می گردد. بنا به مراتب معروضه در اجرای مواد ١٢ و ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ،ابطال بند ١ بخشنامه صدرالاشاره مورد استدعاست.»

متن بخشنامه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«معاونین محترم

مدیر/مدیران کل محترم دفاتر مستقل ستادی

مدیرکل محترم منابع طبیعی و آبخیزداری استان

موضوع: رفع ابھامات موجود در دستورالعمل ماده ٣ قانون حفاظت و بھره برداری

با سلام

احتراماً به منظور تسھیل در روند انجام امور و در راستای تحقق اصل ۴۴ قانون اساسی و برون سپاری وظایف، بدین وسیله موارد ذیل در خصوص بھره برداری از منابع مصرح در ماده ٣ قانون حفاظت و بھره برداری و تبصره الحاقی آن برای اجرای دقیق ابلاغ می گردد: ١ـ برگزاری امر مزایده صرفاً برای طرح جنگلداری (بھره برداری چوب صنعتی) بوده و برای سایر طرحھا الزامی به مزایده نمی باشد و دریافت حقوق دولت تابع مفاد قرارداد مربوطه می باشد.» در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی سازمان جنگلھا، مراتع و آبخیزداری کشور به موجب لایحه شماره ٩۶/١٨/٣٢٣٧٨ ـ ١٣٩۶/١١/٢٣ توضیح داده است که:

«ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه

با سلام

احتراماً عطف به اخطاریه به شماره بایگانی ۶٢٩٩٠ ـ ١٣٩۶/١٠/١٣ صادره از آن ھیأت، موضوع ادعای دیوان محاسبات کشور مبنی بر ابطال بند ١ بخشنامه شماره ٩٠/١/۶٠٢٨٧ ـ ١٣٩٠/١١/٩ مراتب ذیل به حضور ایفاد می گردد:

١ـ ھمان طوری که مستحضرید مبانی قانونی بھره برداری از جنگلھا و مراتع را قانونگذار در قانون ملی شدن جنگلھا و مراتع سال ١٣۴١ و آیین نامه مربوطه در سال ١٣۴٢ و قانون حفاظت و بھره برداری از جنگلھا و مراتع مصوب سال ١٣۴۶ مورد عنایت قرار داده است.

٢ـ در خصوص بھره برداری از کلیه جنگلھا و مراتع و بیشه ھای طبیعی و اراضی جنگلی موضوع ماده یکم قانون ملی شدن جنگلھا و مراتع قانونگذار در ماده ٢ قانون مذکور امر بھره برداری را بر عھده سازمان و یا با انعقاد قرارداد به عھده اشخاص نھاده است. اما در خصوص روش واگذاری در قانون ملی شدن حسب بند ١ تبصره ذیل ماده ٧ تنھا اشاره به واگذاری طرح جنگلداری به نحو مزایده را مورد عنایت قرار داده است. بنابراین چنانچه اصل بر واگذاری کلیه طرحھا از طریق مزایده می بود ضرورتی نداشته است که قانونگذار یک استثناء را در اصل واگذاری مورد توجه قرار دھد به نظر می رسد قانونگذار با علم به وجود ماده ٣٩ قانون محاسبات عمومی سال ١٣١٢ که امر مزایده و مناقصه را بر معاملات دولت حاکم دانسته است خواسته است چنین استثنایی را فقط در خصوص طرحھای جنگلداری مورد خطاب و حکم قرار دھد از طرفی در آیین معاملات دولتی در سال ١٣۴٩ که بعد از تصویب قانون ملی شدن جنگلھا و مراتع مصوب گردیده پیرامون نسخ و مغایرت قوانین قبلی و قوانین خاص حکمی را مقرر نداشته و چنانچه قصد داشته ھمه معاملات را مشمول حکم خود قرار دھد بدان اشاره می نمود.

٣ـ مفید است به نظر برسد که در تنظیم آیین نامه قانون ملی شدن جنگلھا و مراتع ترتیب و استثناء مربوطه در ماده ٢ و تبصره ھای ذیل آن به وضوح بیان حکم شده است. در ماده مذکور آمده است «سازمان جنگلبانی مجاز است اجرای طرحھای جنگلداری را از طریق مزایده به اشخاص واجد شرایط واگذار نماید...» ھمچنین در تبصره ۴ ماده مذکور مقرر شده است «ضریب بھره مالکانه که از طریق مزایده به دست می آید برای ده سال اول مورد مزایده معتبر خواھد بود...» بنابراین ملاحظه می فرمایید با وجود مواد ٣٩ و ۴٠ قانون محاسبات عمومی سال ١٣١٢ که امر مزایده و مناقصه را بر معاملات دولت حاکم دانسته است و مواد مندرج آیین معاملات دولتی در سال ١٣۴٩ که بعد از تصویب قانون ملی شدن جنگلھا و مراتع مصوب گردیده پیرامون دلالتی حکمی که بر نسخ و مغایرت قوانین خاص نماید ندارد.

۴ـ استناد قرار دادن مواد ١٢ و ۵٨ قانون حفاظت و بھره برداری سال ١٣۴۶ توسط سازمان بازرسی دقیقاً مطالب مندرج در بندھای ١ و ٢ این لایحه را که ناظر به طرحھای جنگلداری بوده مورد تأیید قرار می دھد و اشاره ای به سایر طرحھا قوانین ناظر به امر منابع ملی و طبیعی را ندارد.

۵ ـ مستند نمودن به ماده ٢۴ قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جھاد کشاورزی مبنی بر اینکه وزارت مذکور در امر مزایده و مناقصه تابع ماده ٧٩ قانون محاسبات عمومی بوده محمل قانونی ندارد چرا که اولاً: ماده ٧٩ قانون محاسبات عمومی قانون عام بوده و در مقام نسخ قانون عام نمی تواند ناسخ قانون خاص باشد. ثانیاً: در ماده مذکور به صراحت حکمی راجع به استثنائات سابق مقرر نداشته است. ثالثاً: حکم موضوع ٧٩ قانون محاسبات عمومی ناظر به معاملات دولت می باشد حال آن که با توجه به ماھیت طرحھای منابع طبیعی اعم از مرتعداری، آبخیزداری و بیابان زدایی که غالباً در برگیرنده وظایف حاکمیتی سازمان بوده و در صورت عدم استقبال ذی نفعان برای انجام طرحھا خود مکلف به اجرای آنھا می باشد.

۶ ـ ھمان طوری که سابقاً اعلام گردید در مواد ٣٩ و ۴٠ قانون محاسبات عمومی سال ١٣١٢ که امر مزایده و مناقصه را بر معاملات دولت حاکم دانسته است. با وصف فوق قانونگذار در ماده ۴٠ قانون حفاظت و بھره برداری از جنگلھا و مراتع عدم برگزاری مزایده برای طرحھای منابع طبیعی در سال ١٣۴۶ را تجویز کرده و چنانچه قصد داشت اقداماتی را مشمول قوانین محاسباتی نماید استثناء مربوطه را مورد توجه قرار نمی داد.

٧ـ در خصوص مستمسک قرار دادن مفھوم مخالف ماده ۵٨ قانون حفاظت و بھره برداری اعلام می دارد اولاً: ماده مذکور مفھوم مخالف ندارد. ثانیاً: چنانچه بخواھیم از مفھوم مخالف حکم ماده مذکور استفاده نماید دلالت بر این دارد که سایر طرحھا نیاز به رعایت امر مزایده ندارد.

علی ایحال با عنایت به مراتب مشروحه فوق الذکر صدور رأی شایسته از آن مقام مورد استدعاست.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٧/۶/۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

 با توجه به لزوم برگزاری مزایده در خصوص کلیه معاملات وزارتخانه ھا و موسسات دولتی، بند ١ بخشنامه مورد اعتراض که برگزاری مزایده را صرفاً برای طرح جنگلداری تکلیف نموده و سایر موارد را تابع قرارداد و مستثنی اعلام کرده است، مغایر با احکام ماده ٢۴ قانون مقررات مالی، اداری و استخدامی وزارت جھاد کشاورزی و ماده ٧٩ قانون محاسبات عمومی و ماده ۵٨ قانون حفاظت و بھره برداری از جنگلھا و مراتع کشور است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و مواد ٨٨ و ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تصویب ابطال می شود.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی

منبع : روزنامه رسمی