فساد اداری مالی و ضعف عملکرد مکانیسم های نظارتی و قضایی
شناخت حوزه‌های آسیب کارکنان دولت، نظارت و کنترل روند فعالیت‌ها و برخورد با تخلفات و جرایم کارکنان، تضمینی برای پیش‌گیری از وقوع فساد است و بر این اساس، ظرفیت، اطلاعات و قدرت، سه عامل تبیین آسیب‌پذیری شناخته می‌شود و از این رو شناخت حوزه‌های تهدید ضروری است
سیدرضا حسینی، معاون دادستان نظامی تهران و مدرس دانشگاه/* عبدالمجید رمضانی، کارشناس ارشد حقوق جزا وجرم شناسی و مدرس دانشگاه/بخش نخست
شناخت حوزه‌های آسیب کارکنان دولت، نظارت و کنترل روند فعالیت‌ها و برخورد با تخلفات و جرایم کارکنان، تضمینی برای پیش‌گیری از وقوع فساد است و بر این اساس، ظرفیت، اطلاعات و قدرت، سه عامل تبیین آسیب‌پذیری شناخته می‌شود و از این رو شناخت حوزه‌های تهدید ضروری است. شیوع جرایم اداری و مالی در ساختار دولت به ویژه در سال‌های اخیرو ضعف مکانیسم‌های کنترلی، نظارتی و قضایی در برخورد با این جرایم، پیکره‌ی سیستم‌های اداری را در حوزه‌ی تهدیدی قرار داده است و این نوشتار به بررسی تأثیر مکانیسم‌های نظارتی و قضایی در مقابله با فساد اداری می‌پردازد.
درآمد
درجرم‌شناسی اصولاً دو رویکرد جهت رویارویی با مسائل روز جوامع در این حوزه علمی وجود دارد. یک رویکرد با نگاهی عملی به مسائل اجتماعی درصدد تغییر نظام کیفری و اصلاح وضع موجود است و نگاهی تخصصی و حرفه‌ای به مسائل دارد و رویکرد دیگر با نگاهی کلی و رویکردی انتقادی و تحلیلی به مسائل نگاه می‌کند و بر این باور است که جرم‌شناس نباید وارد مسائل سیاست‌گذاران شود مسائل و پارادایم‌های سیاسی تأثیری عمیق بر نظریه‌های جرم‌شناسی دارد و سه دیدگاه محافظه کار (راست)، لیبرال (میانه) و رادیکال (چپ) تاکنون توانسته است به صورت مقطعی وطی زمان‌های خاص بر نظریه‌های جرم‌شناسی تأثیرگذار باشند، طبق دیدگاه راست باید به همان روش‌ها و سنت‌های جامعه پای بند بود و افراد کجرو و مجرم را با جامعه و این ارزش‌ها هم نوا کرد (هم نوایی به روش درونی کردن و هم نوایی هنجاری).
دیدگاه لیبرال ضمن حفظ کلیت وضع موجود، نقاط ضعف را می‌پذیرد و از ایجاد تغییرات محدود حمایت می‌کند و بابت برخی مسائل خاص در جامعه جهت تغییر پافشاری می‌کند، ولی دیدگاه رادیکال به‌سمت تضعیف مشروعیت وضع موجود حرکت می‌کند و مسأله‌ی تضاد اجتماعی را مهمترین دغدغه‌ی خود قرار می‌دهد.
اکنون توجه به سمت ایجاد تغییرات اساسی در جامعه است و از آنجایی که تأثیر این پارادایم‌های اساسی بر نظریه‌های جرم‌شناختی با توجه به مرور زمان تغییر می‌کند، سیاست‌های حاکم بر نظام قضایی کشور ما به جهت جلوگیری از رشد جرایم مالی و فساد اداری مالی در دستگاه‌های حاکمیتی، ضمن شناسایی حوزه‌های چالش در این مسأله خاص اجتماعی باید با اتخاذ سیاست‌های جنایی صحیح و اصولی از ورود به مرحله‌ی ریسک و خطر جلوگیری نماید.
با نگاهی گذرا به سابقه‌ی تاریخی این جرایم که دولت‌ها از قرنها پیش با مشکل سوء استفاده کارکنان و کارگزاران دولتی روبه‌رو بوده‌اند حکومت‌ها همواره نگران سوء استفاده شخصی صاحب منصبان و کارگزاران دولتی از موقعیت و امتیاز شغلی خود بوده‌اند.
ظهور فساد اداری قدمتی به درازای جامعه‌ی بشری دارد و رابطه‌ی آن با توسعه‌ی نظام سیاسی مستقیم است تا جایی که پیدایش آن می‌تواند موجب اخلال در نظام سیاسی یک کشور شود.
در یک نظام اداری فاسد، کارمندان از موقعیت انحصاری خود در ارائه خدمات بهره می‌گیرند و با شغل خود به تجارت می‌پردازند که این امر افزون بر آسیب زدن به توسعه، مانع رشد رقابت سالم و عدالت اجتماعی می‌شود رشاء و ارتشاء و اختلاش گونه‌هایی از اعمال مجرمانه و به عنوان پدیده‌های شوم اجتماعی است و به جرأت می‌توان گفت جامعه‌ای وجود ندارد که از گزند این اعمال مجرمانه مصون و درامان باشد.
در این مقاله با مروری بر فرمان رهبر معظم انقلاب درخصوص تشکیل ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی و مالی، با نگاهی کوتاه به سوابق تاریخی و سیاسی و اقتصادی تخلفات و مفاسد اداری و علل و عوامل بروز آن و چگونگی برخورد قانونی با آن، ضمن شناسایی حوزه‌های تهدید و آسیب، به نقد سیستم نظارتی، کنترلی و قضایی می‌پردازیم؛ چرا که هر گاه ضعف ساختارهای درونی باعث شود نتوانیم حوزه‌های تهدید را بشناسیم و با تعیین استراتژی درست از آن عبور کنیم، یعنی آسیب پذیری جدی وجود دارد.
1٫ فساد اداری مالی
فساد به معنای شکستن است. بنابراین در فساد چیزی می‌شکند یا نقض می‌شود که آن ممکن است رفتار اخلاقی یا شیوه‌ی قانونی و غالباً مقررات اداری باشد. طبق تعریف بانک جهانی و سازمان شفافیت بین‌الملل، فساد سوء استفاده از اختیارات دولتی (قدرت عمومی) برای کسب منافع شخصی است.
مجموعه‌ای از قوانین و ضوابط مدون اداری وجود دارد که چهارچوب فعالیت های مجاز اداری را تعیین می‌کنند، هر گونه رفتار اداری که مغایر با این قوانین باشد و در آن انتفاع شخصی مطرح باشد، فساد اداری تلقی می‌شود.
1ـ1ـ بررسی تفاوت‌های تخلف اداری با جرم
اصل در مجازات اداری این است که این کیفرها مستقل از مجازات‌های قوانین کیفری است و در سرشت با آن یکی نیست. با این حال میان آن دو شباهت‌ها و نزدیکی‌های بسیاری است. اگر خطای اداری مستخدم از نظر قانون جزا جرم باشد، هیأت رسیدگی مکلف خواهد بود که پرونده‌ی کارمند خطا کار را برای رسیدگی به مراجع قضایی ارسال کند.
اگر مراجع قضایی تشخیص دهند که جرمی روی داده است، پیروی از این تشخیص لازم است و اداره ملزم به پذیرفتن این نظر است هدف از تعقیب جزایی، حمایت از منافع جامعه است و قصد از تعقیب انتظامی، پاسداری از حیثیت و منافع سازمان دستگاه اداری است. به این دلیل تعقیب مقام قضایی نمی‌تواند اداره را از تعقیب قضایی اداری باز دارد، ولی تا پایان بررسی قضایی و صدور رای، تعقیب متوقف می‌شود.
رابطه منطقی بین جرایم و تخلفات اداری، عموم و خصوص من وجه است. مقایسه موارد احصا شده در ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری و عناوین کیفری مندرج در قانون مجازات اسلامی این رابطه را تایید می‌کند، مثلاً اختلاس هم جرم و هم تخلف اداری است؛ غیبت غیرموجه، تخلف اداری است، ولی جرم نیست به موجب اصل 36قانون اساسی، حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و دادگستری صورت گیرد، در صورتی که رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان، در صلاحیت هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان است که مطابق ماده 1 قانون رسیدگی به تخلفات اداری، نمایندگان دولت در هر یک از دستگاه‌های مشمول قانون هستند.
قلمرو جرایم، همه ساکنان کشور را شامل می‌شود، در صورتی که تخلف اداری تنها خاص کارمند اداری است. مجازات پیش‌بینی شده در قوانین کیفری شدید است، در حالی که مجازات‌های انضباطی خفیف بوده و تنها شامل حالات استخدام می‌شود.
به همین سبب، آیین دادرسی جرایم از تشریفات زیادی برخوردار است. قواعد و اصول معمول در حقوق جزا عیناً در مورد قواعد انضباطی و اداری اجرا نمی‌شود. مثلاً اصل قانونی بودن جرم، در حقوق اداری وجود ندارد و هر عملی که خلاف شئون کارمند باشد، قابل مجازات است و این اعمال از قبل قابل پیش‌بینی نیستند و نمی‌توان همه‌ی آنها را تعیین و توصیف کرد. موضوع مقررات انضباطی مثل جرایم، عمومی نیست، بنابر این ممکن است عملی در یک اداره تخلف به حساب آید، ولی در اداره دیگر چنین نباشد.
اعتبار قضیه مختوم در مقررات انضباطی جاری نیست. بنابر این کسی که از نظر اتهام اخذ رشوه در دادگاه تبرئه شده، ممکن است به علت ارتکاب همان عمل در دادگاه انضباطی محکوم شود؛ چون ارتکاب جرم مستلزم احراز عناصر و شرایطی است. مثلاً کسی که برای انجام عملی، قرارِ گرِفتن رشوه را گذاشته، از لحاظ انضباطی قابل مجازات است؛ در حالی که مرتکب جرم ارتشاء نشده است. اگر دلیلی که متهم در دادگاه کیفری ارائه می‌کند مورد قبول واقع نشود، این مانع نمی‌شود که با ارائه همین دلیل در دادگاه انتظامی تبرئه شود.
در واقع دادگاه انتظامی می‌تواند از دلایلی که عادتاً در دادگاه پذیرفته نیست، استفاده کند.
احکام صادره برای تخلفات اداری از طرف دادگاه‌های اداری، برخلاف احکام قضایی، تنها در دیوان عدالت اداری قابل شکایت است و منحصراً از لحاظ شکلی قابل رسیدگی است. مجازات‌های انتظامی باشغل متخلف تناسب و ارتباط دارد مانند توبیخ، تعلیق یا انفصال از اداره، ولی در جرایم، غالباً ارتباطی بین شغل و کیفر وجود ندارد، مثل حبس و جزای نقدی، محدوده حقوق کیفری شامل همه کسانی که ساکن کشور هستند، می‌شود، لذا مدعی العموم به نمایندگی از جامعه، مرتکبان جرایم را تحت پیگرد قرار می‌دهد، لیکن دادستان اداری و انتظامی به نمایندگی از همان جمعیت و کانون و نه به نمایندگی جامعه، تعقیب و تنبیه متخلف را تقاضا می‌کند. اختلاف دیگر از جهت ضمانت اجراهاست.
طبع واکنش‌ها به پدیده جنایی شدید و سرکوب گرا است. لیکن طبع مجازات‌های اداری سبک‌تر و بعضاً در حواشی مجازات‌های عمومی قرار می‌گیرد.
2ـ1ـ سابقه تاریخی
براساس آنچه از مطالعات تاریخی برمی‌آید حکومت‌ها نسبت به موضوع فساد کارگزاران خود حساسیت به خرج می‌دادند؛ به‌طوری که همواره نوعی بازرسی آشکار و پنهان وجود داشته است. به‌عنوان نمونه: «دیااُکو» از پادشاهان مقتدر مادها، جهت گرفتن اخبار و اطلاعات دقیق در قلمرو حکومت خود جاسوسانی گمارده بود و ادعا می‌کرد از این طریق در کشور خود عدالت را اجرا می‌کند (خدادیان، 1376) داریوش اول هم اقدام به همین امر کرده بود (پیرنیا، 1370) یا نمونه‌های دیگری از فرامین ناصرالدین شاه درخصوص جلوگیری از اسراف و خرج زیاد صادر شده است (بیاتی، 1375) نکته مهم و هشدار دهنده و عبرت‌آموز دیگری که از تاریخ ایران و اسلام و نیز تاریخ سایر ملت‌ها استخراج می‌شود و در تحلیل وقایع تاریخی به کرّات از آن یاد می‌شود، این است که فساد مالی هیأت حاکمه از علل عمده سقوط حکومت‌ها و هم چنین انحطاط و زوال تمدن‌ها و شیوع و گسترش فساد مالی بود؛ به نحوی که بین این دو یعنی سقوط حکومت‌ها و تمدن‌ها و فساد رابطه مستقیمی وجود دارد.
راه و رسم امیر مومنان علی(ع) در اداره امور چنین بود که کارگزاران و مسئولان خود را زیر نظر می‌گرفت و براعمال و شیوه رفتار آنان نظارت می‌کرد و به همین راه و رسم سفارش می‌کرد: «آنگاه از کارهایشان بازرسی و پی‌جویی کن، و دیده?بانانی که اهل راستی و وفاداری باشند برآنان بگمار؛ زیرا رسیدگی پنهانی تو به کارهایشان موجب سوق دادن آنان است در پاسداشت امانت و ملایمت با رعیت». فلسفه نظارت و بازرسی و پیگیری، بی‌اعتمادی به مجموعه اداره نیست، بلکه از آموزه‌های امیر مومنان علی(ع) می‌توان دریافت که فلسفه نظارت و بازرسی عبارت است از:
ـ دیدن زحمات و خدمات؛
ـ پیگیری نحوه انجام شدن، امور؛
ـ کمک کردن به مجموعة اداره شونده در صورت نیاز به کمک؛
ـ پی بردن به ضعف‌های مجموعه و اصلاح آن؛
ـ اصلاح خطاهای پیش آمده؛
ـ ایجاد بازدارندگی از خلاف؛
ـ مشخص شدن خلاف‌ها (دلشاد تهران، 1388: 462).
3ـ1ـ مصادیق فساد اداری مالی
مصادیق فساد اداری مالی قابل احصاء نیست، اما مهمترین این مصادیق عبارت است از:
ـ پرداخت رشوه و نیز دریافت رشوه توسط مقام‌های دولتی داخلی، خارجی و مقام‌های سازمان‌های عمومی بین‌المللی؛
ـ سوء استفاده از مقام و موقعیت شغلی؛
ـ حیف و میل و اختلاس و استفادة غیرمجاز از اموال توسط مقام‌های دولتی؛
ـ اخاذی؛
ـ تقلب و کلاهبرداری؛
ـ تبانی در انجام معاملات دولتی؛
ـ تقلب و فریبکاری در معاملات دولتی؛
ـ مداخله در انجام معاملات دولتی؛
ـ عدم رعایت ضوابط برگزاری مزایده و مناقصه؛
ـ حساب‌سازی با تنظیم صورتحساب و دفاتر غیرواقعی؛
ـ تخلف از قانون و تحصیل مال از طریق نامشروع؛
ـ خیانت در امانت؛
ـ اخذ پورسانت؛
ـ اعمال نفوذ خلاف مقررات برای نفع خود یا دیگران؛
ـ تخلف از قانون اخلال در نظام اقتصادی؛
ـ اخذ وجه یا مال مازاد بر مقررات و برخلاف قانون؛
ـ سوء استفاده از اطلاعات سازمان، جایگاه یا وظایف یا قصور در اجرا به نفع خود یا دیگران یا کسب امتیاز؛
ـ جعل و تزویر؛
ـ تبانی در معاملات و قراردادها؛
ـ اعطای مجوزهای غیرقانونی و یا تبعیض‌آمیز و یا براساس روابط نامشروع و غیرقانونی؛
ـ سوء استفاده از اختیارات قانونی؛
ـ دارا شدن بدون علت
ـ تطهیر عواید ناشی از جرم پول شویی؛
ـ اختفاء جرایم یا اموال ناشی از جرایم فوق و ممانعت از اجرای عدالت؛
ـ تبانی در واگذاری‌ها، خصوصی‌سازی، امتیازات دولتی و بورس ورانت خواری و قاچاق کالا و ارز و مواد مخدر
2٫ مکانیسم‌های نظارتی، کنترلی و قضایی
1ـ2ـ سازمان بازرسی
طبق مادة 1 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور در سال 1360 و اصلاحات و الحاقات آن در سال‌های 1362، 1365، 1387، (به‌منظور نظارت برحسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری و در اجرای اصل 174 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران سازمانی به نام سازمان «بازرسی کل کشور» که در این قانون به اختصار «سازمان» نامیده می‌شود زیر نظر شورای عالی قضایی و با اختیارات و وظایف مندرج در این قانون تشکیل می‌شود این سازمان برابر قانون وظیفه بازرسی مستمر همه وزارتخانه‌ها و ادارات و نیروهای نظامی و انتظامی و موسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و موسسات وابسته به آنها و دفاتر اسناد رسمی و مؤسسات عام‌المنفعه و نهادهای انقلابی و سازمانهایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحاء برآن‌ها نظارت دارد یا کمک می‌کند و همه سازمانهایی که شمول این قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام آنها است، براساس برنامة منظم.
با توجه به موارد مذکور در این قانون انجام بازرسی‌ها بنا به دستور شورای عالی قضایی یا به درخواست کمیسیون اصل لزوم قانون اساسی مجلس شورای اسلامی و یا بنا به تقاضا وزیر یا مسئول دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و یا هر مورد دیگری که به نظر رئیس سازمان و شورای عالی قضایی ضروری تشخیص داده شود، انجام می‌شود و در خلال این بازرسی‌ها موارد تخلف و نارسایی‌ها و سوء جریانات اداری و مالی به وزیر وزارتخانه ذی‌ربط و درخصوص شهرداری‌ها و مؤسسات وابسته به آنها به وزیر کشور و در خصوص ادارات و سازمان‌های تابعه و واحدهای مربوط دادگستری به شورای عالی قضایی گزارش می‌شود و در صورت وجود شکایت، یک نسخه از گزارش مبنی بر تشخیص تخلف، توسط سازمان به دیوان عدالت اداری ارسال می‌گردد.
در مواردی که تعقیب کیفری ضرورت پیدا کند، مراتب به پیشنهاد بازرس یا رئیس هیأت بازرسی از طریق سازمان به دادستانی محل اعلام و تا حصول نتیجه پیگیری خواهد شد. بنا به تصریح قانون مذکور، این سازمان فقط وظیفه رسیدگی به تخطی سازمان‌های دولتی و عمومی از قانون را دارد و پی‌گیر اجرای درست قانون است، نه رسیدگی به جرایم به وقوع پیوسته در این ادارات؛ لذا در صورت مشاهده جرم موارد را به دیوان عدالت اداری ارسال خواهد کرد.
ـ طبق مادة 2 این قانون، ضروری است سازمان به نحوی برنامه‌ریزی کند که در یک دورة میان مدت در طول هر سال، یک بار همه ادارات و دستگاه‌ها را بازرسی کند و بهتر است برای عدم اجرای بندهای «ج» و «د» این ماده، ضمانت اجراهای بهتری پیش‌بینی شود و در مادة 6 آن قانون به جای پیگیری موضوع در مراجع قضایی، خود سازمان به‌عنوان شاکی شناخته شود و به اقامه دعوا و پیگیری مکلف شود و واحد ویژه‌ای را برای این امر تدارک ببیند.
2ـ2ـ ادارات بازرسی وزارتخانه‌ها
حسب دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های موجود در ادارات مذکور، در هر یک از وزارتخانه‌ها و نهادهای عمومی و انقلابی و حتی نیروهای مسلح اداره‌ی نظارت و بازرسی وجود دارد. می‌توان گفت که این نهادها فقط در درون بخشنامه‌ها و دستور العمل‌ها باقی مانده است و آن گونه که باید و شاید نتوانسته است وظیفه اصلی خود را به‌عنوان یک نهاد کنترلی و نظارتی انجام دهد.
سند ادعای ما، وقوع جرایم کثیر در سازمان‌ها، وزارت خانه‌ها و نهادهای عمومی است که بخش کوچکی از آنها، به‌طور اتفاقی و حسب گزارش‌های مردمی یا رشد مالی غیرمتعارف فرد خاطی پیگیری شده است که حتی این پیگیری‌های نتوانسته است نتیجه مطلوب داشته باشد.
ادامه دارد
منبع : اطلاعات
وجوه افتراق جرائم کلاهبرداری سرقت تعزیری در حقوق کیفری آیین نامه چگونگی ایجاد مناطق ویژه اقتصادی
