جهت مشاوره تلفنی با وکیل با شماره 09127296881 در تماس باشید.

آیا-هنوز-مجلس-در-راس-امور-است-مقاله-ای-از-بهمن-کشاورز

مقاله ای از بهمن کشاورز

1 – مرحوم امام خمینی(ره) فرموده‌اند: «مجلس در راس امور است.» مسلم این است که آن مرحوم هرگز از این فرموده عدول نکرده و آن را نفی نفرمودند.

2 – از جناب آقای رئیس‌جمهور اخیراً نقل شد که فرموده‌اند «مجلس دیگر در راس امور نیست زیرا فرموده امام مربوط به زمانی بوده که کشور نخست‌وزیر داشته و نظامش پارلمانی بوده است. بعد از اصلاح قانون اساسی چون نظام حکومتی ما به ریاستی تبدیل و بر اختیارات رئیس‌جمهور افزوده شده است، دیگر مجلس در راس امور نیست و رئیس‌جمهور در راس امور است.» (نقل به مضمون)

3 – در نقد و رد این نظر مطالبی گفته و نوشته شده که بنده از آنها استفاده کردم. اما به نظر رسید با توجه به علل احتمالی این استدلال، به شرح ذیل:
الف – اصلاح قانون اساسی
ب – افزایش اختیارات رئیس‌جمهور در اصلاحات قانون اساسی
پ – تغییر توازن و تعادل قوای سه‌گانه به نفع رئیس‌جمهور در اصلاحات مذکور.
بهتر است موضوع در خود قانون اساسی با توجه به تغییرات آن – پس از اصلاح – مطالعه و بررسی شود.

ثانیاً – تحلیل مختصر قضیه

1 – نظام پارلمانی و نظام ریاستی
در نظام «ریاستی» رئیس قوه مجریه «رئیس‌جمهور» رئیس کشور هم هست. او عضو مجلس قانونگذاری نیست و در مقابل قوه مقننه مسوولیت مستقیم ندارد.
در نظام «پارلمانی» رئیس قوه مجریه «نخست‌وزیر» و در برابر مجلس قانونگذاری مسوول است.
هر یک از این دو نظام اقسام گوناگون دارند. (کتاب حقوق اساسی، تالیف دکتر جعفر بوشهری، چاپ گنج دانش، صص 27 و 28)
رئیس‌جمهور به لحاظ انتخاب مستقیم از جانب مردم به رای اعتماد مجلس نیاز ندارد ولی برای وزیرانش باید رای اعتماد بگیرد. (کتاب حقوق اساسی، دکتر شمس‌الدین میرعلایی، انتشارات مشکوه، صص 73 – 72)

2 – با توجه به انواع و اقسام گوناگون دو نظام اصلی «ریاستی» و «پارلمانی» واضح است نمی‌توان هر یک از نظام‌های موجود در جهان را بر یکی از این دو الگو منطبق کرد و انتظار داشت کاملاً بر آن انطباق یابد.

3 – مرحوم امام(ره) طی فرمان مورخ 4/2/1368 اصلاح قانون اساسی را مقرر فرمودند. ایشان ضمن تعیین ترکیب هیات بررسی قانون اساسی، محدوده مسائل مورد بحث را نیز تعیین کردند: الف – رهبری ب – تمرکز در مدیریت قوه مجریه پ – تمرکز در مدیریت قوه قضائیه ت – تمرکز در مدیریت صدا و سیما به صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند ث – تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی ج – مجمع تشخیص مصلحت برای حل معضلات نظام و مشورت به رهبری به صورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد چ – راه بازنگری به قانون اساسی ح – تغییر نام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی...

4 – روشن شدن موضوع مستلزم آن است که:
الف – اقتدار دو قوه مجریه و مقننه در قانون اساسی اجمالاً مقایسه شود.
ب – تغییراتی که ضمن اصلاح قانون اساسی در آن حادث شد، بررسی شود.
پ – بررسی شود پس از اصلاح قانون اساسی در ارتباط دو قوه مقننه و مجریه چه دگرگونی‌هایی ایجاد شده و آیا توازن نیروها بر هم خورده است؟ اگر بر هم خورده، به نفع کدام و ضرر کدام قوه؟

ثالثاً – مقایسه اقتدار دو قوه مقننه و مجریه در قانون اساسی

اصل 56 قانون اساسی می‌گوید: «حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و همواره انسان را بر سرنوشت اجتماعی خودش حاکم ساخته است. هیچ کس نمی‌تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت این حق خداداد را از طریقی که در اصول بعد می‌آید اعمال می‌کند.»
واضح است در نظام حکومتی ایران مردم اصل و در اولویت هستند. ناچار هر نهاد و سازمانی که عملاً و واقعاً مردمی‌تر باشد، در اولویت خواهد بود. اگر از این دیدگاه به موضوع بنگریم، خواهیم دید:

1 – مردم اراده و خواسته مستقیم خود را با برگزیدن نمایندگان محلی خود – که طبعاً آنها را خوب می‌شناسند – ابراز و اعلام می‌کنند. (اصل 58 قانون اساسی)
طبق دستور قرآن کریم... شوراها، مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان... و نظایر اینها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند. (اصل 7 قانون اساسی)
اصل 6 قانون مذکور می‌گوید: «... در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکای آرای عمومی اداره شود...»

طبق بند «8» اصل 3 قانون اساسی: «دولت جمهوری اسلامی موظف است همه امکانات خود را برای امور زیر... به کار برد ... 8 – مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش...» حتی در مقدمه قانون اساسی می‌خوانیم: «بر اساس ولایت امر و امامت مستمر قانون اساسی زمینه تحقق رهبری فقیه جامع‌الشرایطی را که از طرف مردم به عنوان رهبر شناخته می‌شود آماده کند».

واضح است که این مجموعه حکایت از اصالت «مردم» و تصمیم آنها در نظام جمهوری اسلامی دارد. البته این اراده در مورد انتخاب رئیس‌جمهور نیز ابراز می‌شود، اما با تفاوت‌هایی نسبت به اعلام اراده در گزینش نمایندگان مجلس که نتیجه آن تفاوت در اقتدارات این دو قوه است: الف – آشنایی مردم با نامزدهای ریاست‌جمهوری مستقیم و از نزدیک نیست. حال آنکه نمایندگان محل‌شان را به ویژه در شهرهای کوچک و متوسط – خوب می‌شناسند. ب – با توجه به شرایط مقرر در اصل 115 قانون اساسی گروه بزرگی از انتخاب‌کنندگان نمی‌توانند کاندیداهای ریاست‌جمهوری را – از هر جهت – از جنس خود بدانند. این ویژگی در مورد کاندیداهای مجلس وجود ندارد.

پ – هر نماینده در برابر تمام ملت مسوول است اما رئیس‌جمهور در برابر ملت و رهبر و مجلس مسوول است. بنابراین دامنه پاسخگویی رئیس‌جمهور از تک‌تک نمایندگان مجلس بیشتر است. به عبارت دیگر رئیس‌جمهوری پاسخگوی مجلس هست اما عکس این موضوع صادق نیست.

ت – در اصل 63 قانون اساسی تصریح شده کشور نباید هیچ‌وقت بی‌مجلس باشد. در مورد رئیس‌جمهور هم مقرر شده یک ماه پیش از پایان دوره تصدی رئیس‌جمهور انتخابات انجام شود.
تفاوت در اینجاست که فرض قانونی فقدان رئیس‌جمهور در قانون اساسی وجود دارد که در این حالت شورایی متشکل از رئیس مجلس و رئیس قوه قضائیه و معاون اول رئیس جمهور کشور را تا برگزاری انتخابات اداره می‌کند. حال آنکه چنین فرضی در مورد مجلس مطلقاً وجود ندارد و حالتی را که مجلس وجود نداشته باشد، نمی‌توان تصور کرد.

2 – پس از انتخابات نمایندگان بررسی نهایی صلاحیت و اعتبار‌هایشان با خود مجلس است اما در مورد قوه مجریه، هرچند شخص رئیس‌جمهور – بدواً و بلافاصله پس از انتخاب – نیازی به گرفتن رای اعتماد ندارد، اما باید برای همه وزیرانش از مجلس رای اعتماد بگیرد.
بنابراین قوه مجریه برای مشروعیت یافتن، به مجلس نیاز دارد اما مجلس چنین وابستگی‌ای به قوه مجریه ندارد.

الف – مجلس می‌تواند پاسخگویی رئیس‌جمهور و وزرا را به سوالات خود بخواهد و در نهایت آنها را استیضاح کرده، به ایشان رای عدم اعتماد بدهد یا عدم کفایت رئیس‌جمهور را احراز و موجبات عزل او را فراهم کند. اما مجلس پس از تشکیل در هیچ حالتی قابل تعطیل نیست. این ویژگی را فقط مجلس شورای اسلامی و مجلس خبرگان و مجمع تشخیص مصلحت دارند.

ب – رئیس جمهور و معاونان و وزیران حق شرکت در مجلس را دارند و در صورت حضور اگر تقاضا کنند مطالب‌شان استماع می‌شود اما اگر نمایندگان لازم بدانند، وزرا مکلف به حضور هستند.

پ – قوه مجریه لوایح قانونی را برای بررسی و تصویب به مجلس می‌دهد. عین همین اختیار را هر 15 نفر از نمایندگان مجلس دارند و می‌توانند طرح قانونی به مجلس تقدیم کنند.

ت – مجلس حق تحقیق و تفحص از قوای مجریه و قضائیه را در همه امور کشور دارد. اما نه قوه مجریه و نه حتی قوه قضائیه نمی‌توانند در کارهای مجلس تحقیق و تفحص کنند.
شکایت از مجلس به موجب اصل 90 قانون اساسی باید به کمیسیون موضوع اصل 90 قانون اساسی تسلیم شود.
قوه قضائیه از طریق دیوان عدالت اداری قادر به ابطال کلیه تصمیمات اداری قوه مجریه است. همین‌طور با ابزار بازرسی کل کشور می‌تواند بر حسن اجرای قوانین در همه واحدهای قوه مجریه نظارت داشته باشد.

حتی به موجبات اصل 170 قانون اساسی قضات باید از اجرای مصوبات غیرقانونی قوه مجریه خودداری کنند.
اما قوه مجریه – و قوه قضائیه – نمی‌توانند از اجرای قوانینی که مجلس تصویب کرده خودداری کنند.

ث – قوه مجریه مکلف است مصوباتی را که اختیار تصویب آنها را دارد برای ممیزی برای رئیس مجلس بفرستد و به تذکرات وی ترتیب اثر بدهد.
حال آنکه قوه مجریه ناچار است قوانین مصوب مجلس را – ولو اینکه با آنها موافق نباشد – اجرا کند.

رابعاً – تغییراتی که ضمن اصلاح قانون اساسی در آن رخ داده است

همه تغییرات ایجاد شده در قانون اساسی – ضمن اصلاح آن – به قوه مجریه، اقتدارات آن و روابطش با دو قوه دیگر مرتبط نبوده است. در اینجا صرفاً به تغییراتی از نوع اخیر می‌پردازیم:

1 – در اصل 57 سابق برقراری ارتباط بین قوای سه‌گانه که مستقل از یکدیگر هستند، با رئیس‌جمهور بود. در اصل 57 اصلاحی این اختیار از رئیس‌جمهور گرفته شده است.

2 – در اصل شصتم اعمال قوه مجریه برعهده رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر و وزرا بود. در اصلاح قانون اساسی، نخست‌وزیر حذف شده است.

3 – در اصل 69 اختیار تقاضای برگزاری جلسه غیرعلنی مجلس که مربوط به نخست‌وزیر بود، به رئیس‌جمهور داده شده است.

4 – در اصل 70 رئیس‌جمهور، نخست‌وزیر و وزرا در صورتی که نمایندگان لازم می‌دانستند، تکلیف به حضور در مجلس داشتند. البته دعوت رئیس‌جمهور می‌بایست به تصویب اکثریت می‌رسید. در اصل اصلاحی این تکلیف رئیس‌جمهور منتفی شده است.

5 – در اصل 85 اصلاحی به مجلس اجازه داده شده تصویب دائمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را به خود دولت واگذار کند. این‌گونه مصوبات از نظر عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی می‌تواند مورد بررسی شورای نگهبان قرار گیرد. همچنین برای تطبیق با قوانین عادی و احراز عدم مغایرت با آنها باید به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد.

6 – در اصل 87 به جای رای اعتماد هیات وزیران از تقاضای رای اعتماد رئیس‌جمهور برای هیات وزیران یاد شده است.

7 – در اصل 88 اصلاحی برای سوال از رئیس‌جمهور یا وزرا رای یک‌چهارم از کل نمایندگان لازم تلقی شده حال آنکه قبلاً این حق برای هر یک از نمایندگان مقرر بود و در عین حال حکم اصل سابق به رئیس‌جمهور (یا نخست‌وزیر در آن زمان) تسری نداشت.

8 – در اصل 89 اصلاحی امکان استیضاح که در اصل 88 قبلی مختص هریک از وزیران و یا هیات وزیران (و نه نخست‌وزیر و رئیس‌جمهور) بود به رئیس‌جمهور نیز تسری داده و حتی امکان احراز عدم کفایت رئیس‌جمهور پیش‌بینی شده است.

9 – در اصل 113 اصلاحی تنظیم روابط سه قوه که قبلاً در اختیار رئیس‌جمهور بود از وی سلب و به موجب بند 7 اصل 110 به رهبری داده شده است.

10 – در اصل 122 جدید رئیس‌جمهور در مقابل رهبر و مجلس نیز مسوول تلقی شده، حال آنکه در اصل 122 سابق فقط در مقابل «ملت» مسوول بود.

11 – اصل 124 سابق حاوی نحوه تعیین نخست‌وزیر بود. در اصل 124 اصلاحی تعیین معاونان و معاون اول رئیس‌جمهور پیش‌بینی شده است.

12 – اختیاری که به موجب اصل 126 سابق برای بررسی انطباق مصوبات هیات وزیران با قوانین پیش‌بینی شده بود، از وی سلب و به موجب اصل 138 اصلاحی به رئیس مجلس داده شده است.

13 – اصل 127 اصلاحی اختیار تعیین نمایندگان ویژه را به رئیس‌جمهور داده است.

14 – در اصل 128 اصلاحی تعیین سفیران با پیشنهاد وزیر خارجه به تصویب رئیس‌جمهور موکول شده است.

15 – دو اصل 130 و 131 اصلاحی راجع به تشکیل شورای ریاست جمهوری است که مشابه آن پیش از اصلاح نیز وجود داشته و قبلاً به آن اشاره کردیم همچنین مفاد اصل 132 اصلاحی در اصل 132 قبلی نیز وجود داشته است.

16 – تفاوت اصل 133 اصلاحی با مفاد همین اصل پیش از اصلاح صرفاً در معرفی وزرا برای رای اعتماد با پیشنهاد نخست‌وزیر و تصویب رئیس‌جمهور است که در اصل اصلاحی به صورت اقدام مستقیم از جانب رئیس‌جمهور درآمده و این توضیح نیز که با تغییر مجلس، گرفتن رای اعتماد مجدد لازم نیست، اضافه شده است.

17 – مفاد اصل 134 اصلاحی با تغییر عنوان نخست‌وزیر به رئیس‌جمهور، تقریباً با اصل قبلی یکسان است و صرفاً نحوه حل اختلاف دستگاه‌های دولتی را که پیشنهاد آن با رئیس‌جمهور و تصویبش با هیات وزیران است، پیش‌بینی کرده است.

18 – در اصل اصلاحی 135 وضعیت وزرا تا زمانی که عزل نشده یا رای عدم اعتماد نگرفته‌اند، مشخص شده است و مرجع پذیرش استعفای وزرا و هیات وزیران، رئیس‌جمهور تعیین شده. قبلاً همین روند درباره نخست‌وزیر پیش‌بینی شده بود. البته حق گماشتن سرپرست به مدت سه ماه برای وزارتخانه‌های فاقد وزیر برای رئیس‌جمهور در نظر گرفته شده است.

19 – در اصل 136 اصلاحی حق عزل وزرا که قبلاً منوط به تصویب رئیس‌جمهور بود، مستقیماً به این مقام تفویض شده و مابقی اصل تغییری نکرده است. همچنین در اصل 137 تغییر فاحشی مشاهده نمی‌شود.

20 – مفاد اصل 138 اصلاحی همانند اصل پیشین و متضمن بیان حق تدوین آیین‌نامه‌ها و تصویبنامه‌هایی برای دولت و وزیران است اما در عین حال برای مجلس – از طریق رئیس آن – حق ممیزی این گونه تصمیمات پیش‌بینی شده است.

21 – در اصل 140 تغییری جز حذف نخست‌وزیر و افزودن «معاونان رئیس‌جمهور» به چشم نمی‌خورد.

22 – در اصل 141 حق تصدی موقت برخی وزارتخانه‌ها که برای نخست‌وزیر پیش‌بینی شده بود، در اصل 141 اصلاحی از رئیس‌جمهوری سلب شده است.

23 – در اصل 142 اصلاحی نخست‌وزیر حذف و مرجع رسیدگی به دارایی مقامات از دیوان کشور (یعنی یک مجموعه قضایی) به رئیس قوه قضائیه (فردی که فاقد سمت قضایی تعریف شده به معنی اخص است) تغییر یافته.

خامساً – وضعیت توازن قوا پس از اصلاح قانون اساسی

با توجه به تغییراتی که ضمن اصلاح قانون اساسی در آن رخ داده و ما این دگرگونی‌ها را اجمالاً بررسی کردیم، می‌توان این گونه نتیجه گرفت تا آنجا که به قوه مجریه مربوط می‌شود، موارد عدم توازن را به شرح زیر می‌توان خلاصه کرد:

1 – اختیارات دولت در مورد تصویب ضوابط لازم‌الاجرا نظیر تصویبنامه و اساسنامه که در اصول 85 و 138 اصلاحی به دولت داده شده، در عین حال به ممیزی رئیس مجلس مقید شده است و شورای نگهبان نیز حق ممیزی دارد.
لذا در این مورد عدم تعادلی بین دو قوه مشاهده نمی‌شود. البته اگر حکم مطلق اصل 138 سابق را با حکم مقید اصل 138 فعلی مقایسه کنیم، شاید به نوعی سنگینی کفه ترازوی قوه مقننه قائل شویم.

2 – نتیجه اصلاح اصل 88 این است که از یک سو سوال از رئیس‌جمهور یا وزرا مستلزم رای یک‌چهارم از نمایندگان است حال آنکه قبلاً هر نماینده‌ای به تنهایی این حق را داشت اما از دیگر سو سوال از رئیس‌جمهور (و در آن زمان از نخست‌وزیر) که میسر نبود، در اصل جدید میسر شده است. بنابراین باز هم یا باید قائل به عدم تغییر توازن قوا شد یا به لحاظ تضییق ایجادشده برای رئیس‌جمهور باز هم به برهم خوردن تعادل به نفع قوه مقننه نظر داد.
همین حالت در اصل 89 مشهود است که ضمن آن استیضاح رئیس‌جمهور و احراز عدم کفایت وی پیش‌بینی شده و لاجرم در این مورد نیز توازن به نفع قوه مقننه بر هم خورده است.

3 – در اصل 113 حق تنظیم روابط سه قوه از رئیس‌جمهور گرفته و اختیاراتش محدود شده است.

4 – در اصل 122 رئیس‌جمهور که پیشتر فقط در مقابل «ملت» مسوول بود، در مقابل رهبر و مجلس نیز مسوول تلقی شده است. مفهوم این تغییر روشن است.

5 – اختیار بررسی تصویبنامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت که طی اصل 126 سابق مختص رئیس‌جمهور بود از وی سلب شده و به موجب اصل 138 به رئیس مجلس داده شده است. نتیجه ظاهراً معلوم است.

6 – امکان تصدی موقت وزارتخانه‌ها که به موجب اصل 141 برای شخص نخست‌وزیر مقرر بود، در اصلاح قانون اساسی برای رئیس‌جمهور پیش‌بینی نشده و وی فقط می‌تواند حداکثر به مدت سه ماه سرپرست برای وزارتخانه‌ها بگمارد.

این هم تحدید و تضییقی است برای رئیس‌جمهور.

سادساً – نتیجه نهایی

1 – بحث تفاوت سیستم «پارلمانی و رئیسی» برای بررسی ویژگی‌های نظام حکومتی ایران قابل طرح نیست زیرا برخی ویژگی‌های این نظام منحصر به فرد است.

2 – در اصلاح قانون اساسی، اصولاً تغییر توازن قوای سه‌گانه مورد نظر نبوده است و آنچه مورد توجه بوده گذر از روش غیرمتمرکز به تمرکز بوده که انجام شده.

3 – اگر تغییری در تعادل و توازن قوا – بدون اینکه هدف اصلی باشد – حاصل شده باشد، در تحلیل نهایی، به نفع قوه مقننه – و در مواردی قوه قضائیه – و به ضرر قوه مجریه بوده است.
به عبارت دیگر صرفاً نخست‌وزیر به رئیس‌جمهور تبدیل شده و تغییراتی با توجه به این دگرگونی در قانون اساسی حاصل شده که اگر قوه مجریه را در مقابل قوه مقننه تضعیف نکرده باشد (که به نظر می‌رسد کرده) قطعاً تغییری در این تعادل حاصل نشده است.
حاصل اینکه هنوز مجلس در راس امور است.

نقل از روزنامه شرق