نقشه‌برداری یکی از قدیمی‌ترین تکنیک‌های مورد استفاده بشر بوده و از آن برای تعیین حدود اراضی استفاده می‌شده است. اما با پیشرفت آبادی‌ها و بالا رفتن ارزش زمین‌های شهرها و مزارع، اهمیت نقشه‌برداری بیشتر نمود پیدا می‌کندبه طوری که در حال حاضر ارزش بالای زمین‌ها در شهرهای بزرگ باعث شده است در تهیه حدود املاک، دقت بالایی را به کار ببرند و این دقت بالا، لازمه‌اش تهیه نقشه‌های بزرگ مقیاس است، این نوع نقشه‌برداری که باعث تهیه نقشه‌های بزرگ مقیاس می‌شود را نقشه‌برداری ثبتی یا کاداستر گویند.

در صورتی که نقشه‌های کاداستر در کشور تهیه شود، نگرانی نسبت به زمین‌خواری به حداقل خواهد رسید. در این زمینه «حمایت» برای بررسی دقیق از اهمیت و نقش کاداستر در ایران و سایر کشورها به گفت‌وگو با حقوقدانان پرداخته است.

 

کاداستر چیست؟

کاداستر دارای دو معنای لغوی و اصطلاحی است. از لحاظ لغوی کاداستر از ریشه یونانی واژه کاتاستکین Katastichon به معنای راه لیست و دفترچه گرفته شده است که البته بی‌ارتباط با معنای اصطلاحی آن نیست.استادیار دانشکده حقوق دانشگاه قم ضمن بیان مطلب فوق به «حمایت» می‌گوید: در اصطلاح کاداستر به آن دسته از نقشه‌برداری‌های ثبتی اطلاق می‌شود که دارای ارزش حقوقی بوده، به گونه‌ای که می‌توانند 3 امر ارزش، موقعیت و مالکیت اراضی را برای مراجع اداری و قضایی و نیز اشخاص خصوصی معین کنند.دکتر علی مشهدی ادامه می‌دهد: در اصطلاح اداری، کاداستر مجموعه‌ای از اطلاعات دقیق و طبقه‌بندی شده و به روز از اراضی موجود در یک کشور است که محدوده‌های مالکیت اشخاص را به همراه اطلاعات حقوقی مرتبط با هر ملک را به ما می‌دهد.این حقوقدان در تکمیل صحبت‌های خود می‌افزاید: در واقع کاداستر ابزاری است که با ارایه اطلاعات دقیق و به روز در قالب کروکی‌های مشخص از عرصه و اعیان املاک به ما کمک خواهد کرد تا بتوانیم به وسیله آن قلمرو و موقعیت و نیز ارزش مالکیت افراد را مشخص کنیم.

 

فواید کاداستر در حفظ حقوق افراد

این استاد دانشگاه می‌گوید: اصولا اجرای کاداستر مزایا و اهدافی را تامین خواهد کرد که برای پیشرفت هر کشور در تمام زمینه‌ها لازم و ضروری است. هدف کاداستر ایجاد نظامی ساده، روان، دقیق، مطمئن و با قابلیت بروز‌رسانی سریع و آسان برای همه املاک و مستحدثات هر کشور است.دکتر علی مشهدی با بیان این مطلب که یکی از مشکلات بسیار جدی دستگاه‌های اجرایی مرتبط با زمین و نیز محاکم قضایی، نداشتن اطلاعات به روز و دقیق از وضعیت اراضی یک کشور است، اظهار می‌دارد: به نظر می‌رسد داشتن یک نظام کاداستر دقیق و البته تاکید می‌کنم، به روز می‌تواند چند اثر مهم در حفظ حقوق مالکانه اشخاص و دولت و جلوگیری از بی‌قانونی‌ها و سو‌استفاده‌هایی باشد که در این زمینه گاهی شاهد هستیم.استادیار دانشکده حقوق دانشگاه قم در خصوص اثرات مهم کاداستر بیان می‌دارد: در این جا با توجه به مشکلات حقوقی و قضایی مختلفی که مردم در مسئله اراضی و املاک دارند، باید به 4 تاثیر مهم در این زمینه اشاره کرد. اول اینکه نظام مالیاتی منظمی از اراضی خواهیم داشت و این بالطبع به معنای عدالت مالیاتی نیز خواهد بود. در کشورهایی مثل فرانسه که ما سابقه طولانی از نظام کاداستر را مشاهده می‌کنیم، کاداستر برای همین هدف ابتدا مطرح شد. وی می‌افزاید: شارل هفتم و لویی چهاردهم و پانزدهم در جهت دستیابی به یک نظام مالیاتی منظم از املاک و اراضی تحت حکومتشان، نخستین کسانی بودند که به فکر طراحی نظام کاداستر در فرانسه افتادند.مشهدی با اشاره به دومین تاثیر نظام کاداستر در حل و فصل دقیق دعاوی ملکی خواهد داشت و مراجع قضایی می‌توانند از اطلاعات آن برای حل و فصل دعاوی بهره ببرند، اظهار می‌دارد: سومین اثر این است که دعاوی ملکی به دلیل وجود اطلاعات دقیق، کاهش خواهند داشت. وی در زمینه چهارمین اثر و مهم‌ترین آنها از لحاظ حقوق مردم اینگونه بیان می‌دارد: تثبیت مالکیت‌ها، قلمرو آنها و جلوگیری از برخی کلاهبرداری‌ها است. علاوه براین منجر به نقل و انتقال ساده املاک در حوزه خصوصی نیز خواهد شد.

 

وضعیت کاداستر در سایر کشورها

استادیار دانشکده حقوق دانشگاه قم در خصوص تجربه برخی از کشورها می‌گوید: تجربه کشورها نیز نشان داده است که از لحاظ حقوق عمومی، نظام کاداستر مدیریت مالی، قضایی و حتی زیست‌محیطی اراضی شهری را تسهیل کرده و از لحاظ حقوق خصوصی نیز نقش مهمی درمدیریت شفاف بازار املاک و اراضی خواهد داشت.دکتر علی مشهدی ادامه می‌دهد: بررسی‌های تطبیقی نیز در اغلب کشورهای جهان نشان می‌دهند که پدیده زمین‌خواری، اساسا با نظام مالکیت زمین مرتبط است و در نظام‌هایی که دارای مالکیت دوگانه عمومی و خصوصی هستند، احتمال بروز زمین‌خواری بیشتر است.استادیار دانشکده حقوق دانشگاه قم تاکید می‌کند: اولین گام در جهت مقابله با تصرف زمین‌های عمومی، افزایش مسئولیت دولت در بهره‌برداری مناسب از زمین و منطبق با منافع عمومی مشخص کردن دقیق نقشه‌های ثبتی و پیاده کردن کامل نظام کاداستر و اتخاذ قوانین و مقررات مناسب و جدید، علیه متصرفان زمین است.وی با اشاره به این مطلب که زمین و املاک به لحاظ اقتصادی، نیازمند نظم دقیق قضایی است و تاثیر بسیار مهمی در مناسبات اقتصادی یک کشور دارد تصریح می‌کند: کشورهای اروپایی و بسیاری دیگر از کشورهای توسعه یافته و حتی در حال توسعه، سال‌هاست که نظام کاداستر را به صورت منظم طراحی کرده و به کار گرفته‌اند.این حقوقدان با اشاره به اینکه در فرانسه در سال 1891 کمیسیون کاداسترCommission du cadastre با 79 عضو مسئول مطالعه در این زمینه شد، می‌افزاید: امروزه در این کشور کاداستر دارای انواع و کاربردهای گوناگونی است. کاداستر مالیاتی (به عنوان قدیمی‌ترین مدل کاداستر جهت اخذ مالیات از اراضی و املاک) کاداستر حقوقی (کاداستری که به عنوان ادله حقوقی برای تعیین قلمرو مالکیت و حدود آن و حل و فصل اختلافات در دادگاه‌ها کاربرد دارد)، کاداستر کشاورزی اکولوژیکی (که برای تعیین قلمرو زمین‌های کشاورزی و حدود مالکیت و تقسیم این زمین‌ها توسط مقامات اداری و قضایی تهیه می‌شود)، کاداستر سبز (برای پیمایش و تعیین میزان فضاهای سبز و اراضی جنگلی و قلمروهای واگذاری و شخصی و دولتی از همدیگر) را می‌توان نام برد.استادیار دانشکده حقوق دانشگاه قم در زمینه کاداستر در آلمان می‌گوید: در آلمان تدوین اطلاعات مربوط به مساحت اراضی نیز به صورت مدرن از 1970 آغاز شد. البته بخش خصوصی نیز در این زمینه فعال و صدور مجوز برای فعالیت‌های بخش خصوصی در زمینه کاداستر بر اساس قوانین ایالتی صورت می‌پذیرد.مشهدی خاطرنشان می‌کند: در اتریش مشخصا از 1969 کاداسترهای حقوقی جهت تعیین محدوده‌های اراضی اشخاص و حقوق مالکانه آنها رواج پیدا کردند. از سال‌های 1980 به بعد نیز با ورود ابزار دیجیتالی، دقت کاداسترها به لحاظ فنی در اتریش افزایش یافته و امروزه کاداسترها به صورت دیجیتالی (Digital cadastral map) تهیه و مورد استفاده قرار می‌گیرند. وی با اشاره به کاداستر در فنلاند که بر اساس مدیریت زمین، اساسا مبنتی بر کاداستر و ثبت اراضی است، اظهار می‌دارد: در حال حاضر نیز پیشرفت‌های علمی در این زمینه بر استفاده از مدل‌های جدید کاداستر تاکید دارند. مشهدی بر این عقیده است که در کشور فنلاند تحت تاثیر دستورالعمل 2007 اتحادیه اروپا در زمینه نظام اطلاعات ماهواره‌ای، هر دو مورد اجرا می‌شود. البته در برخی از کشورها نظیر یونان نیز کاداستر به معنای حقوقی آن وجود ندارد.

 

وی درخصوص وضعیت کاداستر در فنلاند اظهار می‌دارد: تنها در این کشور مدیریت امور پیمایش زمین و کاداستر بر عهده یک شرکت خصوصی به نام شرکت پیمایش و محاسبه است که با همکاری وزارت محیط زیست، طراحی و امور عام المنفعه یونان، به مدیریت امور کاداستر از طریق نقشه‌برداری، تصدیق نقشه‌ها، پیمایش زمین، تعیین تراکم‌ها و تدوین دقیق نقشه ثبتی مبادرت می‌کند.استادیار دانشکده حقوق دانشگاه قم با بیان این مطلب که وضعیت کاداستر در دانمارک تا حدودی ناشی از نظام فئودالیسم در این کشور بود، به گونه‌ای که تهیه کاداستر در دانمارک به سال 1844 برمی‌گردد، می‌افزاید: نروژ در حال حاضر درحال مدرن کردن نظام کاداستر و زمینه‌سازی برای تصویب قانون جدیدی در این زمینه است. این کاداستر جدید شامل دو بخش مجزا، نقشه کاداستر و کاداستر ثبتی می‌شود. در این کاداستر همه عوارض از قبیل ساختمان‌ها و میراث‌های فرهنگی و طبیعی مشخص می‌شوند.این حقوقدان بر این باور است، حتی در برخی از کشورهای آسیایی نیز شاهد پیشرفت‌های حقوقی بسیار خوبی در حوزه کاداستر بوده‌ایم. در هند اجرای طرح‌های کاداستر از سال 1904 در هر ایالت به صورت مستقل آغاز شد که طی آن هر ایالت قوانین و مقررات خود را در این زمینه به صورت جداگانه تصویب کرد.دکتر علی مشهدی در خصوص وضعیت کاداستر در ترکیه می‌‌گوید: در حال حاضر، «اداره کل ثبت اراضی و کاداستر» وابسته به وزارت مسکن، صلاحیت و اختیار تنظیم مقررات مربوط به کاداستر را برعهده دارد.وی ادامه می‌دهد: در چین علاوه بر اجرای دقیق طرح آموزش مدیریت طرح‌های کاداستر در سطوح مختلف دانشگاهی و حرفه‌ای و فنی در کشور چین برگزار می‌شود و دانشگاه‌های متعددی دوره‌های کارشناسی، کارشناسی ارشد و دکتری رشته‌های مدیریت کاداستر، نقشه‌برداری، برنامه‌ریزی و سامانه‌های اطلاعات جغرافیایی را تاسیس کرده‌اند. دوره‌های آموزشی تکمیلی، ضمن خدمت و آموزش‌های خاص حرفه‌ای نیز برای کارکنان بخش‌های کاداستر برگزار می‌شود.

 

نقش و وضعیت کاداستر در ایران

مشهدی می‌افزاید: ماده 156 قانون ثبت اسناد و املاک کشور (18/10/1351) سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را موظف به «تهیه نقشه املاک به صورت نقشه کاداستر» کرده است. این حقوقدان می‌گوید قوه‌قضاییه در خصوص اجرای این ماده و با تصویب آیین‌نامه حدود و وظایف و تشکیلات تهیه نقشه املاک به‌صورت کاداستر و مقررات اجرایی آن، موضوع تبصره 3 ماده 156 قانون ثبت اسناد و املاک مصوب 15دی 1379 اقدام به مدیریت کاداستر و تاسیس اداره کل کاداستر کشور در سازمان ثبت اسناد و املاک کرده است. 

 

کاهش پرونده‌های قضایی تجاوز به اراضی کاداستر 

یکی از اساتید حقوق ثبت نیز در گفت‌وگو با «حمایت» در خصوص تاثیر تهیه نقشه‌های کاداستر در مقابله با زمین‌خواری می‌گوید کشورهایی که دارای نقشه‌های کاداستر هستند، فاقد پرونده‌های قضایی تجاوز به اراضی مجاور هستند، زیرا مهندسان نقشه‌بردار کاداستر، فوری موقعیت آن را مشخص می‌کند.دکتر محمود تفکریان ضمن اشاره به این موضوع ادامه می‌دهد: در ماده 156 قانون ثبت چنین آمده است: به منظور تشخیص حدود و موقعیت املاک واقع در محدوده شهرها و حومه، نقشه املاک به صورت کاداستر تهیه خواهد شد.استاد دانشگاه و مسئول هیئت مدیره بازنشستگان سازمان ثبت اسناد با اشاره به این مطلب که اداره امور املاک ثبت کل علاوه بر وظایف فعلی خود عهده‌دار تهیه املاک به صورت نقشه کاداستر خواهد بود، در مورد کابردهای آن می‌گوید: در مورد تقاضای تفکیک و افراز املاک مذکور در این ماده و تمدید حدود املاک مجاور و همچنین در دعاوی مطروحه در مراجع قضایی رفع اختلاف حدودی نقشه کاداستر ملاک عمل خواهد بود. در سال‌های اخیر در این رابطه اقداماتی انجام پذیرفته و تعداد قابل توجهی از شهرها دارای نقشه کاداستر شده‌اند.تفکریان بر این عقیده است که تهیه نقشه کاداستر در ایران به دلیل بالا بودن قیمت اراضی و املاک و بافت قدیمی، بسیار مشکل است و نیاز به دقت لازم از جمله نقشه‌های یک پانصدم دارد. باید توجه داشت نقشه‌‌های کاداستر فقط مختص استفاده حقوقی نیست، بلکه کشورهای صنعتی در تمام امور از جمله عمرانی، سیاسی، اقتصادی و غیره از این نقشه‌های بهره‌برداری می‌کنند.

 

تفاوت نقشه با کاداستر

وی می‌افزاید: از قرن‌ها پیش به منظور حفظ محیط و محدوده‌ای به نام ملک که مردم در قالب یکسری مقررات و محدودیت‌ها در آن زندگی یا کار می‌کنند، روش‌ها و شگردهای مختلفی به کار گرفته شده است به طوری‌که در 3000 سال قبل از میلاد روش‌هایی در مصر قدیم برای اندازه‌گیری ابعاد زمین‌ها به منظور مالکیت و اخذ مالکیت انجام شده و دلایلی در دست است که موضوع اداره زمین و مالکیت از 2000 سال قبل توسط مصری‌ها و بابلی‌ها به صورت اولیه شبه کاداستر، مطرح بوده است.این استاد دانشگاه ادامه می‌دهد: برای روشن شدن موضوع لازم است به صورت مختصر تعریفی از نقشه به عمل آید و سپس اختلاف آن با نقشه کاداستر تشریح شود. نقشه اراضی و املاک دارای ویژگی‌هایی است که یکی از این خصوصیات مقیاس نقشه است.تفکریان ادامه می‌دهد: منظور از مقیاس نقشه اراضی و باغات و... آن است که عین آن‌ها در طبیعت وجود دارد، ولی به میزان، یعنی (مقیاس) کوچک شده است. و در نتیجه مفهوم نقشه یک در هزارم آن است که تمام نقاط ملک مورد نظر در نقشه ترسیمی به مقدار دو هزار بار از وضع طبیعی موجود آن کوچکتر ترسیم شده است. از ویژگی‌های دیگر نقشه، داشتن شکل هندسی (مربع، مستطیل، مثلث و کثیرالاضلاع) است. طول متر هر نقطه‌ای از نقشه و میزان درجه هر زاویه‌ای را با وسایل و ابزار هندسی مانند اشل و نقاله و غیره قابل محاسبه است.این استاد دانشگاه ضمن بیان این مطلب که نقشه‌ها از جهت حقوقی و تعیین محدوده املاک، موقعی کارایی دارند که در طبیعت به وسیله نقاطی ثابت شوند. والا در هر مکانی می‌توان آن را پیاده کرد، می‌افزاید: در گذشته برای تثبیت موقعیت اراضی و املاک و مشخص بودن محدوده هر ملک در تعریف حدود آن در عوارض موجود در طبیعت مانند رودخانه و جاده و... استفاده می‌شد و حدود املاک به رودخانه و جاده محدود می‌شد و علاوه بر آن برای مشخص شدن حدود و ثغور از نقاط ثابت مصنوعی که ایجاد می‌کردند، بهره‌برداری می‌شد که به آن میله‌گذاری گفته می‌شد و آن عبارت از این بود که در شکستگی‌های محدوده اراضی، چاله‌ای به وجود آورده و در آن، مواد ارزان که دیر فاسد می‌شود، می‌ریختند (مانند ذغال و پوسته آهکی تخم مرغ که سفید است و زود مشخص می‌شود) و در تعریف حدود چنین قید می‌شود که از میله یک منصوبه در ... تا میله ... منصوبه در ... به طول ... متر محدود است به اراضی. دکتر تفکریان اظهار می‌دارد: با گذشت سال‌های متمادی، افزایش ارزش اراضی و تغییر اراضی طبیعی مانند جاده و رودخانه بر اثر فرسایش و عدم به دست آمدن میله‌های منصوبه، موجب بروز اختلافات ملکی شدند.وی با اشاره به این نکته که عمده اختلافات محدوده اراضی در منطقه فیروزکوه و دماوند، منشا آن تغییر جاده است، می‌گوید: اما نقشه‌های کاداستر با تثبیت نقاط ثابت بر اساس طول و عرض جغرافیایی غیرقابل تغییر است و از بروز اختلافات پیشگیری می‌کند.این استاد دانشگاه در خصوص تهیه نقشه توضیح می‌دهد: برای تهیه نقشه کاداستر به دو طریق می‌توان عمل کرد، یکی زمینی که مقرون به صرفه نیست و دیگری به صورت هوایی، که این روش مطلوب است که پیشتر باید با پرواز، عکسی بر اساس مقیاس مورد نظر تهیه کرد و سپس عکس‌ها، دارای ابهاماتی مانند سایه‌ها که متخصصان با مراجعه به محل، نسبت به شفاف‌سازی اقدام می‌کنند و سپس در بخش فتوگراتمری تبدیل به نقشه می‌شود و در نهایت اطلاعات توصیفی به آن الحاق می‌شود. مهندسان جوان متعهد که سرمایه ارزنده نیروی انسانی در این رابطه بوده و دارای تخصص ویژه هستند و عهده‌دار این وظیفه خطیر هستند.در مجلس شورای اسلامی به تازگی لایحه‌ای به نام لایحه کاداستر مطرح شده است. البته موضوع تهیه نقشه کاداستر پیش از این و در دیگر قوانین نیز وجود داشته است اما گویا مجلس قصد دارد با تصویب این لایحه بر سرعت و شتاب تهیه نقشه کاداستر بیفزاید. در صورت تهیه چنین نقشه‌ای، به صورت قابل ملاحظه‌ای از میزان زمین‌خواری کاسته خواهد شد.