قطعنامه 2177 شورای امنیت، همگرایی سلامت عمومی و صلح و امنیت بین المللی
در مارس 2014 (اسفند 1392) سازمان جهانی بهداشت رسماً شیوع ویروس مهلک ابولا را که از اواخر سال 2013 از کشور آفریقایی گینه آغاز شده بود، اعلام نمود در ماه آگوست، این سازمان اعلام کرد که شیوع این بیماری موجب «نگرانی بین المللی در خصوص سلامت عمومی» مطابق با مقررات بهداشتی بین المللی[1] 2005 شده است این سازمان همچنین اذعان داشت که برخلاف تلاشهای چندجانبه برای کنترل این ویروس، تعداد موارد گزارش شده از بیماری ناشی از گسترش این ویروس و مرگ بر اثر آن، روز به روز در حال افزایش است [2]
نرگس فرشی
مقدمه
در مارس 2014 (اسفند 1392) سازمان جهانی بهداشت رسماً شیوع ویروس مهلک ابولا را که از اواخر سال 2013 از کشور آفریقایی گینه آغاز شده بود، اعلام نمود. در ماه آگوست، این سازمان اعلام کرد که شیوع این بیماری موجب «نگرانی بین المللی در خصوص سلامت عمومی» مطابق با مقررات بهداشتی بین المللی[1] 2005 شده است. این سازمان همچنین اذعان داشت که برخلاف تلاشهای چندجانبه برای کنترل این ویروس، تعداد موارد گزارش شده از بیماری ناشی از گسترش این ویروس و مرگ بر اثر آن، روز به روز در حال افزایش است.[2]
در اوایل جولای 2014(تیرماه 1393)، اعضای شورای امنیت نگرانی عمیق خود را در خصوص شیوع سریع ویروس مرگبار ابولا در برخی کشورهای غرب آفریقا اعلام نمودند.[3] پس از آن، شورا به توسعه اقدامات حفظ صلح هئیت اعزامی سازمان ملل به لیبریا[4] پرداخت و در یک نشست اختصاصاً به مسئله گسترش ویروس ابولا پرداخت.[5] در 15سپتامبر 2014 (24 شهریور 1393)، شورا قطعنامه 2176 را به تصویب رساند که به موجب آن توصیه های دبیر کل ملل متحد را مبنی به تاخیر انداختن اقدامات نیروهای حافظ صلح در لیبریا مورد تایید قرار داد.[6] دبیرکل در نامه ای مشابه در 17 سپتامبر به روسای مجمع عمومی و شورای امنیت تصمیم خود مبنی بر ایجاد هئیت اعزامی سازمان ملل «به منظور بسیج کردن قابلیت ها و توانایی های نهادهای مرتبط سازمان تحت یک ساختار عملیاتی متحد» را اعلام نمود.[7]
در 18 سپتامبر 2014 (27 شهریور 1393) بعد از نشستی که از سوی دبیرکل ملل متحد از آن به عنوان نشست تاریخی یاد شد، شورای امنیت با اتفاق آرا، قطعنامه 2177 را تصویب نمود و در این قطعنامه شیوع سریع و بی سابقه ویروس ابولا را تهدیدی علیه صلح و امنیت بین المللی اعلام نمود. شورا بر نقش مرکزی و محوری سازمان جهانی بهداشت تاکید کرد و اعضای ملل متحد را به اجرای توصیه نامه های صادره از سوی مدیر کل سازمان جهانی بهداشت فراخواند.[8] یک روز بعد، مجمع عمومی ملل متحد در قطعنامه 1/69 از دبیر کل ملل متحد درخواست نمود تا اقدامات لازم را برای به اجرا در آوردن سریع مقصودش برای ایجاد هئیت اعزامی سازمان ملل متحد برای مقابله فوری با ابولا به کار گیرد.[9]
قطعنامه 2177 دومین قطنامه شورای امنیت است که مستقیما به مسئله سلامت همگانی می پردازد، اولین قطعنامه شورا در خصوص سلامت همگانی مربوط می شود به ویروس ایدز[10] و برای نخستین بار در طول تاریخِ قطعنامه های شورا است که شیوع یک بیماری به منزله تهدیدی علیه صلح و امنیت مطرح شده است. قطعنامه 2177 شورای امنیت همراه با قطعنامه 1/69 مجمع عمومی ملل متحد حاکی از تأثیر عمده و رو به گسترش مسائل سلامت و بهداشت عمومی بر صلح و امنیت بین المللی است.
واکنش بین المللی به گسترش فزاینده بیماری: مقررات بهداشت بین المللی (2005)
مقررات بهداشت عمومی که پایه و اساس توصیه نامههای صادره از سوی مدیر کل سازمان جهانی بهداشت در خصوص ابولا بود، تنها مقرره بین المللی است که مشخصاً با هدف پیشگیری و کنترل گسترش جهانی بیماری تدوین شده است.[11] مقررات فوق الذکر در 2005 تصویب و در ژوئن 2007(خرداد 1386) اجرایی شد، و حاوی یک بازنگری کامل در سندهای پیشین تدوین شده از سوی مجمع سلامت جهانی طبق ماده 21 اساسنامه سازمان جهانی بهداشت از سال 1951 تاکنون بود.[12]
از زمان بازنگری در 2005، محدودۀ مقررات بهداشت بین المللی دیگر تنها محدود به لیست جامع بیماری ها نیست. بلکه، این مقررات اکنون بر مفهوم «رویداد» و «نگرانی بین المللی پیرامون سلامت عمومی» تاکید دارند که بر هر نوع گسترش بین المللی بیماری صرف نظر از منشاء یا مبدا آن اعمال می شود. وضوح این مفاهیم حکایت از این دارد که این مقررات یک دیدگاه همه جانبه را نسبت به بیماری ها دنبال میکنندکه طبق آن، انتشار تصادفی یا عمدی عامل میکروبی، شیمیایی یا رادیولوژیکی اگر بتواند به شیوع بین المللی بیماری منتهی شود، در محدوده چشم اندازهای این سند قرار می گیرد. بنابراین مقررات بهداشت بین المللی(2005) در خصوص اثرات بهداشتی فرامرزی سلاحهای بیولوژیکی یا هسته ای نیز قابلیت اعمال دارد.
مطابق با ماده 12 این سند، مدیر کل سازمان جهانی بهداشت اختیار تعیین اینکه آیا یک رویداد موجب نگرانی بینالمللی در خصوص سلامت عمومی براساس توصیۀ «کمیته فوق العاده» کارشناسان سلامت عمومی میشود، را دارد.[13] این سند دست مدیر کل را در اتخاذ «توصیه نامه های موقتی» به منظور اقدامات فوری برای پیشگیری یا کنترل شیوع بین المللی بیماری باز می گذارد. توصی نامههای موقتی با اینکه الزامآور نبوده اما اصول راهنمایی ارائه داده و با درخواست از دولت ها در اعمال و مطابقت با آنها در پی تقویت مسئولیت پذیری دولت ها است.
پیش از شیوع ابولا، مدیر کل سازمان جهانی بهداشت در سال 2009 در پی شیوع بیماری آنفلونزای خوکی و در سال 2014 در خصوص فلج اطفال کودکان اعلام حالت فوق العاده کرد و توصیهنامه های موقتی ارائه داد.
سلامت عمومی و امنیت بین المللی: بررسی تاریخی
همنوا با رویکرد همه جانبه گرایانه سند 2005، اساسنامه سازمان جهانی بهداشت بر وابستگی متقابل سلامت جهانی و دستیابی به صلح و امنیت تاکید دارد.[14] با این حال، تا قبل از پایان جنگ سرد، وابستگی بین حمایت از سلامت عمومی و حفظ صلح و امنیت بین المللی از اقبال چندانی برخوردار نبود.[15] معاهدات کنترل سلاح به تاثیری که این سلاح ها می توانست بر انسانها داشته باشد نمی پرداخت. برای مثال، دولت های طرف کنوانسیون سلاح های بیولوژیک تنها متعهد شدند که «اگر در نتیجۀ تصمیم شورای امنیت، یکی از طرف ها در نتیجۀ نقض کنوانسیون در معرض خطراتی قرار گرفت، برای پایان دادن به این وضعیت با هم همکاری کنند».[16] به علاوه مقررات بهداشتی بین المللی پیشین به بُعد امنیتی شیوع یک بیماری نمی پرداخت.
بعد از پایان جنگ سرد بود که ایده همبستگی بین حمایت از سلامت عمومی و حفظ صلح و امنیت بینالمللی مورد توجه قرار گرفت. کاهش مخاصمات مسلحانه غیر بین المللی، راه را برای توجه بیشتر به تهدیدات امنیتی غیر سنتی از جمله گسترش بیماری، و تأکید روزافزون بر مفهوم «امنیت بشری» باز نمود.
سلامت عمومی امنیت بین الملی در رویه سازمان ملل متحد
آغاز گفتگوهای مربوط به وابستگی تهدیدات غیر سنتی به صلح و امنیت بین المللی را می توان در رویۀ شورای امنیت مشاهده کرد. مثال بارز و جنجالی در این خصوص به قطعنامههای شورا در خصوص سومالی، بوسنی و هرزگوین، و هائیتی در اوایل دهه 90 میلادی باز می گردد. در سال های اخیر هم ویژگی چند بُعدی عملیات حفظ صلح موجب توسعۀ مفهوم صلح و امنیت در نظر شورا شده است.[17] بحث در خصوص «وضعیت در آفریقا: تاثیر ایدز بر صلح و امنیت بین المللی»[18] خود مرحلۀ برجسته ای در سیر این تحول فکری است. هرچند که شورا از اطلاق بیماری ایدز به عنوان تهدیدی علیه صلح و امنیت بین الملل خودداری کرد، اما به نیروهای حافظ صلح دستورالعمل ها و رهنمودهایی در خصوص پیشگیری از شیوع ایدز ارائه داد.[19]
گزارش 2004 هئیت بلند پایه در خصوص تهدیدات، چالشها و تغییرات که از سوی دبیرکل سازمان ملل متحد گرد هم آمدند، نشان از آغاز نگاه امنیتی به بحث بهداشت و سلامت عمومی دارد. این گزارش، به همکاری بین شورا و سازمان بهداشت جهانی طبق فصل هفتم منشور و اتخاذ اقدامات قرنطینه ای در صورت شیوع بیمارهای مهلک می پردازد.[20]دبیرکل ملل متحد در گزارش 2005 خود با عنوان آزادی های بیشتر بیان داشت که «من آماده ام که با مشورت مدیر کل سازمان جهانی بهداشت، تمام توان و اختیاراتم طبق ماده 99 منشور را برای جلب توجه شورای امنیت به شیوع بیماری های مسری که صلح و امنیت بین المللی را تهدید می کنند، به کار گیرم»[21]. در نشست 2011 شورای امنیت در خصوص چالش های پیش روی صلح و امنیت بین المللی و پیشگیری از مخاصمات، دبیرکل سازمان، «بیماری های مسری» را به عنوان یکی از چالش های زمان حاضر معرفی کرد.
قطعنامه 2177 شورای امنیت و قطعنامه 1/69 مجمع عمومی
مبنای حقوقی تلقی «شیوع بیسابقۀ ابولا به عنوان تهدیدی علیه صلح و امنیت بین المللی» از سوی شورای امنیت در قطعنامه 2177، فصل هفتم منشور ملل متحد است. با این حال، این عبارت تنها در بخش مقدماتی قطعنامه آمده و شورا هیچ گونه اقدامات اجرایی را طبق فصل هفتم مقرر نداشته است.
قطعنامه 2177 از چند جهت دارای اهمیت است: اول آنکه بیانگر پذیرش ارتباط مفاهیم امنیتی و شیوع گستردۀ بیماری های مسریِ مهلک است. دوم آنکه منعکس کننده پیچیدگی های مفهومی و سیاسی در توسل به فصل هفتم منشور به عنوان مبنایی برای اقدامات در زمینۀ بهداشت و سلامت بین المللی است. سوم آنکه ابولا بدون شک می تواند به فروپاشی نهادهای سیاسی و اقتصادی کشورهای متأثر و بی ثباتی شدید منطقه منتهی شود، و در نهایت، اقدامات اجرایی در این خصوص نمی تواند علیه «اهداف» مشخصی متمرکز شده و ارزش عملی اقدامات اجرایی آن هم طبق فصل هفتم منشور محل بحث و مناقشه است.
شورای امنیت در قطعنامه 2177 دو بار به مقررات بهداشتی بین المللی 2005 اشاره داشته است. برای مثال در پارگراف 9، دولت های عضو را به اجرای توصیه نامه های موقتی صادره از سوی مدیر کل سازمان جهانی بهداشت طبق مقررات 2005 فراخوانده است. در اکتبر 2014( مهر 1393) اعضای شورا «در بهبود ظرفیت همه دولت ها به منظور شناسایی، ارزیابی، اعلام و پاسخ به تهدیدات سلامت عمومی به مقررات 2005 اشاره داشتند».[22] بنابراین شورای امنیت به عنوان رکن سیاسی سازمان ملل متحد، حمایت سیاسی قابل توجهی را از مقررات 2005 و توصیه نامه های مدیر کل سازمان جهانی بهداشت به عمل آورده است.
هئیت اعزامی سازمان ملل برای واکنش فوری در مقابل ابولا[23] که مطابق قطعنامه 1/69 مجمع عمومی تشکیل شد، یک نوع نوآوری در تاریخ ملل متحد به حساب می آید زیرا تشکیل این هئیت نه در قالب «عملیات حفظ صلح» میگنجد[24] و نه «هئیت سیاسی» محسوب می شود. در بیان دبیر کل ملل متحد، این هئیت، «هئیت اعزامی فوری سازمان ملل متحد در خصوص سلامتی» است که زیر نظر او تشکیل شده است.[25] ماموریت های این هئیت را باید در ارتباط با سایر نهادهای عملیاتی در غرب آفریقا در نظر گرفت. دبیر کل، اخیراً در خصوص مجازات های اقتصادی لیبریا بیان داشته که «شیوع بیماری به طرز گسترده ای ظرفیت های دولتی از پیش ساخته را تضعیف ساخته و حتی این احتمال هم هست که به اهداف دست یافته در بخش امنیت دولتی خدشه وارد کند[26]. هئیت اعزامی سازمان ملل متحد به لیبریا اکنون تمرکز خود را بر واداشتن رهبران و نهادهای سیاسی به دستیابی به توافق به منظور اتخاذ اقداماتی برای تضمین سلامت همگانی و تضمین اینکه اقدامات فوری برای مبارزه با شیوع این بیماری «از مرز اقدامات لازمی که این ضرورت اقتضا می کند، فراتر نخواهد رفت» گذاشته است.[27] اقدمات حفظ صلح در مالی و Cote d Ivoir نمونه دیگری از اقدامات مشابه برای واکنش در مقابل شیوع احتمالی بیماری است.[28] در این راستا، هئیت اعزامی ملل متحد برای واکنش فوری در مقابل ابولا نقش یک نهاد هماهنگ کننده را در حوزه اقدامات اتخاذی برای مبارزه با ابولا بازی می کند.[29]
جمع بندی
هنوز بسیار زود است که بخواهیم ارزش هنجاری و تاثیر قطعنامه های شورای امنیت و مجمع عمومی را در این خصوص ارزیابی کنیم. این دو قطعنامه را می توان نقطه اوج تمایل جهانی به «امنیتی کردن سلامت همگانی در سیستم سازمان ملل متحد و دنباله رو تفسیر موسع از صلح و امنیت بین المللی» دانست.
حفظ صلح و امنیت بین المللی و تضمین سلامت عمومی اکنون در قطعنامه های ملل متحد به هم پیوند خورده اند. اقدمات شورا و مجمع، پاسخ مناسبی به مشکلی بوده که از یک مسئله مربوط به سلامتی گذشته و به یک تهدید چندجانبه برای ثبات و توسعه دولت های متاثر و جامعۀ بین المللی در کل تبدیل شده است. این قطعنامه ها از سویی با تمرکز سازمان ملل متحد بر بحث تهدید صلح و امنیت بینالمللی و تشکیل هئیت اعزامی سازمان ملل در خصوص ابولا و از سوی دیگر با تمرکز سازمان جهانی بهداشت بر جنبه های فنی واکنش لازم در این خصوص هم از طریق توصیه نامه های مبتنی بر مقررات بهداشتی بین المللی 2005 و هم به عهده گرفتن رهبری بهداشتی در درون هئیت اعزامی یک رابطه کاربردی و نظام توزیع صلاحیت ایجاد کرده است.
پی نوشت:
[1] International Health Regulations (IHR)
[2] WHO Ebola Response Team, Ebola Virus Disease in West Africa — The First 9 Months of the Epidemic and Forward Projections, New England Journal of Medicine, vol. 371(2014). Available athttp://who.int/csr/disease/ebola/situation-reports/en/.
[3] Security Council Press Statement on United Nations Office for West Africa, U.N. Press Release SC/11466-AFR/2930 (July 9, 2014), available at: www.un.org/press/en/2014/sc11466.doc.htm.
[4] United Nations Mission in Liberia (UNMIL)
[5] U.N. SCOR, 7260th meeting(sep. 9. 2014)
[6] قطعنامه 2176 شورای امنیت، شورای امنیت ماموریت هیات اعزامی ملل متحد در لیبریا را بر ای سه ماه دیگر تمدید میکند:
Available at: www.un.org/News/Press/docs/2014/sc11559.doc.htm.
[7] نامه های مشابه از سوی دبیر کل ملل متحد به تاریخ 17 سپتامبر 2014 (26 شهریور 93) به رئیس مجمع عمومی و ریاست شورای امنیت ملل متحد:
U.N. Doc. A/69/389–S/2014/679 (Sept. 18, 2014), available at:
http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/S_2014_679.pdf.
[8] برای مشاهده توصیهنامه های ابتدایی، بنگرید به بیانیههای اولین نشست کمیته اضطراری سازمان جهانی بهداشت، تشکیل شده طبق مقررات بهداشتی بین المللی در خصوص شیوع ابولا در غرب آفریقا(هشتم آگوست 2014):
www.who.int/mediacentre/news/statements/2014/ebola-20140808/en.
[9] G.A. Res. 69/1, U.N. Doc. A/RES/69/1 (Sept. 19, 2014).
[10] قطعنامه 1308 شورای امنیت، 17 جولای 2000(S/RES/1308) و قطعنامه 1983 شورای امنیت، هفتم ژوئن
2011(S/RES/1983).
[11] Lawrence O. Gostin, Global Health Law, Harvard university press. Vol. 177(2014).
[12] David P. Fidler, From International Sanitary Conventions to Global Health Security: The New International Health Regulations, 4 Chinese Journal of International Law, vol. 325 (2005).
[13] سازمان جهانی بهداشت، مقررات بهداشتی بینالمللی، چاپ دوم، 2005:
http://whqlibdoc.who.int/publications/2008/9789241580410_eng.pdf?ua=1.
[14] مقدمه اساسنامه سازمان جهانی بهداشت بیان می دارد که «سلامتی تمام مردم برای دستیابی به صلح و امنیت ضروری است...»
[15] David P. Fidler & Lawrence O. Gostin, Biosecurity in the Global Age, Standford Law and Politics publisher, New York (2008).
[16] کنوانسیون ممنوعیت توسعه،تولید و ذخیره سلاحهای باکترولوژیکی(بیولوژیکی) و نابودی انها 1972.
[17] www.peacekeepingbestpractices.unlb.org/Pbps/library/Handbook%20on%20UN%20PKOs.pdf.
[18] U.N. SCOR, 4087th mtg., U.N. Doc. S/PV.4087 (Jan. 10, 2000).
[19] قطعنامه 1308 شورای امنیت، پارگراف سوم.
[20] گزارش هیات بلند پایه در خصوص تهدیدات، چالشها و تغییرات:
U.N. Doc. A/59/565(Dec. 2, 2004), available at: www.unrol.org/doc.aspx?n=gaA.59.565_En.pdf.
[21] U.N. Doc. A/59/2005 (Mar. 21, 2005), available at:
www.un.org/en/events/pastevents/in_larger_freedom.shtml.
[22] Security Council, Security Council Press Statement on Ebola, U.N. Press Release SC/11602 (Oct. 15, 2014)
[23] UN mission for Ebola Emergency Response (UNMEER)
[24] Michael W. Doyle & Nicholas Sambanis, Peacekeeping Operations, in The Oxford Handbook of the United Nations 323 (Thomas G. Weiss & Sam Daws eds. 2007).
[25] U.N. SCOR, 7268th mtg (Sep. 18. 2014).
[26] نامه 29 سپتامبر 2014 از سوی دبیرکل خطاب به ریاست شورای امنیت:
U.N. Doc. S/2014/707 (Sept. 29, 2014)
[27] U.N. SCOR, 7279th mtg(Oct. 14. 2014)
[28] Ibid, at 6-7
دکتر محمود عرفانی 9 عامل صدور چک بلامحل
