بزه تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی و غفلت از ابزارهای سیاست جنایی مشارکتی

بزه تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی و غفلت از ابزارهای سیاست جنایی مشارکتی

• 1391-04-21
• وکالت آنلاین

در مکتب «سود انگارانه» اقتصاد بازاراست که اکوسیستم های کشاورزی را شدیداً تحت تاثیر خود قرار می دهد.به همین سبب مالکین وصاحبان اراضی مستعد کشاورزی وباغی معمولاً با انگیزهای اقتصادی قوی به دنبال تغییر کاربری واستفاده از سایر«کاربریهای رقیب» برای چنین فضاهایی هستند.شور بختانه اینکه غالب این اراضی مستعد در نواحی قرار دارند که معمولاً فضاهای مسکونی وشهری در بستر آنها شکل گرفته و توسعه یافته اند. حفظ کاربری به د نبال قاعده مند کردن استفاد نابجا از سایر کاربریهای رقیب ومنطقی کردن نحوه تخصیص اراضی زراعی وباغی می باشد.در سالیان اخیربدلیل افزایش روزافزون جمعیت و گسترش شهر نشینی و تحت فشار توسعه وگسترش فضاهای شهری وصنعتی, فضاهای سبز بویژه اراضی جنگلی، زراعی و باغی اطراف شهرها به شدت در معرض تخریب و تبدیل قرار گرفته است؛ و آمارها حکایت از گسترش بی رویه تخریب این فضا ها دارند بطوریکه هم اکنون در ایران با مقایسه اطلاعات موجود در عکس های هوایی آمارها نمایانگر آهنگ سریع تغییر کاربری اراضی اراضی زراعی وباغی در حواشی کلانشهرهای کشور است.

بطوریکه از سال 1334 تاکنون مساحت اراضی تغییر کاربری یافته صرفاًدر اطراف هفت کلانشهر کشور(تهران، اصفهان، کرج، مشهد، اهواز، شیراز و تبریز 166/570 هکتار از اراضی مرغوب زراعی وباغی تخمین زده می شود.(ملکوتی,20:1383) متاًسفانه سیر سعودی این امر در سالیان اخیر بگونه ای است که علیرغم تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی وباغها درسال 1374 تاکنون بیش از 140 هزار هکتار از اراضی کشاورزی از گردونه تولید خارج شده (سالی 20 هزار هکتار) و تغییر کاربری داده اند واین در حالی است که ایران 7/18 میلیون هکتار زمین زراعی و باغی دارد و با سیاست های کنونی دولت احتمال این که به مساحت آن ها اضافه شود بسیار بعید است. به همین دلیل روند تغییر کاربری زمین های کشاورزی کشور بسیار نگران کننده است.(مطهری,6:1385)

لذا صیانت از این فضاهای و جلوگیری از تبدیل آنها به فضاهای مسکونی،ویلاها، جاده ها تأسیسات صنعتی و غیره در کنار حفظ توان اکولوژیکی و تولیدی آنها وهمچنین مدیریت پایدار اراضی زراعی وباغی روز به روز مشکل تر شده و تغییر کاربری آنها علیرغم احتیاج شهرها و روستاها به فضاهای سبز بویژه در اطراف کلان شهرهای کشور بصورت انفجاری مستمر در حال وقوع است. این جریان علاوه بر مشکلات زیست_ محیطی متعدد نظیر از بین رفتن خاکهای حاصلخیز، پوشش گیاهی، و از بین رفتن گونه های جانوری و گیاهی این مناطق آثار اجتماعی وا قتصادی متعددی از قبیل حاشیه نشینی، وابستگی غذایی، کاهش تولید محصولات باغی و سوداگری زمین های کشاورزی و زمینه ساز گسترش پدیده زمین خواری شده است. (هاشمی,12:1383)در این راستا قانون گذاران در سرتاسر جهان جهت حمایت و حفاظت از این فضاها و درمسیرتوسعه پایدار دست به تدوین و توسعه قواعد و قوانینی زده اند تا از تخریب بی رویه آنها جلوگیری نمایند.بزه تغییر کاربری اراضی زراعی وباغی موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 31/3/1374 با الحاقات و اصلاحات مورخ1/8/1385 مجلس شورای اسلامی دراین راستا پیش بینی شده است.نوشتار حاضر به بررسی انتقادی خطوط کلی سیاست کیفری حاکم بر حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها در پرتو تحولات اخیر حقوق کیفری کشاورزی ایران پرداخته است.

ا_ رژیم حقوقی حفاظت از اراضی زراعی باغی

الف_ پیشینه حفاظت

پیشینه حفاظت از باغها و اراضی کشاورزی به قانون اصلاحات ارضی مصوب 1340 بر می گردد که در تبصره 2 ماده 19 آن جلوگیری از تفکیک وتجزیه اراضی نسقی موضوع قانون اصلاحات ارضی مورد تاکید قرار گرفته بود.بعداً نخستین قانونی که با نگاه ویژه به امر حفاظت از اراضی باغی و زراعی پرداخت قانون گسترش قطبهای کشاورزی مصوب 14/6/1354 بود. این قانون برای نخستین بار تغییر کاربری اراضی کشاورزی را ممنوع اعلام نمود. مطابق ماده 2 این قانون: «تفکیک و تقسیم اراضی کشاورزی که قبل ازتهیه طرح های جامع بهره وری از سرزمین شامل کلیه اراضی اعم از دایر و بایر خارج از محدوده قانونی شهری باشد به قطعات کوچکتر از 20 هکتار و همچنین تبدیل نوع استفاده از اراضی کشاورزی محدوده قطبها جز آنچه که در طرح جامع مربوطه ذکر شده به غیر کشاورزی ممنوع است» ضمانت اجرای عدم رعایت مقررات این قانون نیز در قسمت اخیر ماده 12 و با توجه به ماده 13 مشخص گردیده بود که شامل موارد ذیل می گردید:

1_ خلع ید:

مطابق بخشی از ماده 12 قانون فوق«... وزارت کشاورزی و منابع طبیعی مکلف است در صورت تبدیل نوع استفاده یا بدون استفاده نگه داشتن اراضی در قطبها بدون تحصیل مجوز نسبت به خلع ید از متخلف با رعایت ماده 13 اقدام نماید» پس از صدور حکم خلع ید نسبت به این اراضی، واگذاری آنها به صورت اجاره دراز مدت به اشخاص و موسسات مجاور یا غیرمجاور پیش بینی شده بود.

2_ جلوگیری از تبدیل:

از مزیتهای دیگر این قانون توجه به اقدامات پیشگیرانه بود و ضمانت اجرای دیگری که پیش بینی گردیده بود جلوگیری از اقداماتی که منجر به تغییر کاربری و نوع بهره برداری می شود می باشد مطابق ماده 13 این قانون «وزارت کشاورزی و منابع طبیعی مجاز است بوسیله گارد منابع طبیعی یا سایر مأمورین نیروی انتظامی از اقدامات تبدیل نوع بهره برداری از زمین از کشاورزی بغیر کشاورزی موضوع ماده 12 این قانون جلوگیری بعمل آورد».

3_ قلع و امحای مستحدثات:

مطابق بند اخیر ماده 13 همین قانون «گارد منابع طبیعی»وسایر مأمورین انتظامی مکلف بودند علاوه بر جلوگیری نسبت به قلع و امحای مستحدثاتی که به این ترتیب بوجود می آیند و به تشخیص وزیر کشاورزی و منابع طبیعی مخل به اجرای طرح جامع کشاورزی می باشد اقدام کنند. مأمورین انتظامی نیز مکلف بودند طبق درخواست کتبی مأمورین کشاورزی اقدام نمایند

با این وجود این قانون در موارد ضروری نیز اجازه تغییر کاربری می داد، از مهمترین مستثنیات این قانون عبارت بودند از:
_ ایجاد منازل مسکونی و مستحدثات زراعی در حد معقول و متعارف(بند اخیر ماده 12)
_ اراضی مورد نیاز خدمات عمومی و زیربنایی و عمرانی دولت با اجازۀ وزارت(کشاورزی و منابع طبیعی (تبصره 1 ماده 12)
_ اراضی واقع در خارج از حریم دریای خزر تا عرض 500 متر از انتهای حریم(تبصرۀ 5 ماده 12)
_ اراضی موضوع قانون حفظ و گسترش فضاهای سبز و جلوگیری از قطع بی رویه درختان(تبصره 5 ماده 12)
در قوانین مصوب بعد از انقلاب نیز باتوجه به افزایش جمعیت وگسترش شهرها بسوی اراضی زراعی وباغی به این مسئله در قوانین ومقررات ویژه خود توجه گردید. ازجمله: می توان به لایحه قانونی مجازات اخلال در امر کشاورزی مصوب 9 آذر ماه 1358 وهمچنین ماده 10 آیین نامه اجرایی قانون کشت مصوب 29/11/1365 (مبنی بر جلوگیری از تغییر کاربری وتفکیک اراضی واگذاری) و ماده 110 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که بموجب آن وزارت کشاورزی موظف گردید تا اراضی واگذاری را با قید حفظ کاربری اراضی کشاورزی واگذار نماید.

ب_ (حفظ کاربری اراضی زراعی وباغی) هدف اصلی سیاست کیفری

حفظ کاربری اراضی زراعی وباغی دربرابرتخریب وتبدیل مهمترین هدف سیاست کیفری جمهوری اسلامی ایران در این زمینه است.با اینحال در قانون وآیین نامه حفظ کاربری تعریف نشده است این اصطلاح دقیقاًدر نقطه مقابل تغییر کاربری قرار می گیرد. لذا می توان گفت که حفظ کاربری عبارت است از «مجموعه اقدامات حفاظتی، تکنیکی وحقوقی پیشگیرانه وپیگیرانه است که در جهت جلوگیری از تبدیل،تخریب وناتوانمند کردن نوع استفاده از زمین زراعی وتداوم بهره وری آنها اتخاذ می گردد.»( مشهدی:1386) در این تعریف رویکرد حفاظتی واجد اهمیت ویژه ای است در اصطلاح حقوقی در فرآیند حفاظت از فضاهای سبز«حفظ کاربری» پیش بینی شده اصل و«تغییر کاربری»استثنا است ودر هنگام اعمال قوانین ومقررات بویژه در اراضی زراعی و باغی مستلزم تفسیر مضیق اداری است

ج_ قانون حفظ کاربری ارضی زراعی وباغها

با توجه به پراکندگی امر حفظ کاربری اراضی زراعی وباغی در قوانین ومقررات فوق ،نبود ضمانت اجرایی قوی، همچنین ویژگی بین بخشی وفرابخشی بودن امر حفاظت، عدم توجه جدی به تغییر کاربری بی رویه اراضی زراعی باغی ،عدم تعریف برخی فرآیندها و نیاز مبرم به یک قانون جامع و مستقل بویژه در اراضی خارج از محدوده قانونی شهرها، زمینه های تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها را درسال 1374 را فراهم نمود.در این قانون تغییر کاربری غیر مجاز اراضی زراعی وباغی جرم اعلام گردید و متخلفین را مستلزم متخلفین تعقیب کیفری میداند. که در ادمه محتوای مسائل مربوط به سیاست کیفری اتخاذی ذر این قانون را در ارتباط با بزه تغییر کاربری تحلیل می نماییم.

2_ بزه تغییر کاربری

.با این اوصاف این سئوال اساسی مطرح است که منظور از تغییر کاربری چیست؟ در یک مفهوم گسترده کاربری اراضی گزینه های مختلف پیش رو برای استفاده از سطح زمین است. (نام جویان,85:1385)این وازه اشاره به آندسته از تغییراتی می نماید که توسط انسان و بر اثر مجموعه ای از اقدامات بر روی زمین انجام می گیرد.((Matthus J.et al 2003:361)بر این اساستغییر کاربری اصطلاح عامی است که اشاره به هر گونه استفاده چیزی در غیر موردی که از آن استفاده می شود یا مطلوب است می نماید به بیان دیگر تغییر کاربری به تغییر روش استفاده از یک شی( زمین) اطلاق می شود.(نوری,283:1372)
در اصطلاح حقوقی تغییر کاربری را به اخذ مجوز استفاده از زمین بگونه ای که متفاوت از آنچه در طرحهای مصوب شهری پیش بینی شده است تعریف نموده اند(کامیار,165:1385) که به نظر می رسد این تعریف در اراضی زراعی و باغی فارغ از رویکرد حفاظتی می باشد در بند د آیین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری مصوب 2/3/86 تغییر کاربری اینگونه تعریف شده است

« هرگونه اقدامی که مانع از بهره برداری و استمرار کشاورزی اراضی زراعی و باغها در قالب ایجادبنا،برداشتن یاافزایش شن وماسه وسایراقداماتی که بنابه تشخیص وزارت جهادکشاورزی تغییرکاربری محسوب شود.» در این تعریف مانع از بهره برداری واستمرار کشاورزی ملاک تعریف قرارگرفته است وهیچ گونه اشاره ای به مجاز بودن یا نبودن آن ننموده است این در حالی است که در مواردی که حتی با اخذ مجوزتغییر کاربری صورت گیرد ممکن است بنا به ضررورت استمرار بهره برداری بهینه از کشاورزی آسیب وارد نماید.

در یک تعریف جامع می توان تغییر کاربری فضاهای سبز را اینگونه تعریف نمود«تغییر کاربری عبارت است از تبدیل ، تخریب و ناتوانمند کردن غیر مجاز فضاهای سبز از حالت باغی، و زراعی به فضاهای مسکونی، صنعتی و غیره که منجر به از بین رفتن خاک حاصلخیز، پوشش گیاهی و توان اکولوژیکی آن شده بطوریکه دارای آثار و تبعات منفی طبیعی، زیست محیطی و اقتصادی گردد.» (مشهدی,4:1386 (منظور از اراضی زراعی و باغی نیز عبارت است است از کلیه اراضی تحت کشت آیش و همچنین باغات اعم از آبی و دیم که سابقه بهره برداری داشته یا دارد. در این تعریف صرفاً وضعیت موجود اراضی مد نظر نبوده بلکه اشاره به سابقه بهره برداری از آنها نیز نموده است که از لحاظ حقوقی تعریف دقیق تر و جامع تری است

kanoonejavanmardan.blogfa.com

آدرس و تلفن دفاتر خدمات الکترونیک قضایی     متن کامل آیین نامه ساماندهی پایگاه های اینترنتی ایرانی