ابطال بخشنامه و تداخل اختیارات قوا
ابطال بخشنامه و تداخل اختیارات قوا
مطابق اصل 113 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پس از مقام رهبری، رییس جمهور عالی ترین مقام رسمی کشور است، و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را بر عهده دارد. البته پیکربندی این اصل به همراه اصل 57 که اصل تفکیک قوا بر مبنای تعامل و انعطاف پذیری را می‌پذیرد، ایران را در زمره کشورهای متعلق به الگوی انعطاف پذیر تفکیک قوا قرار داده است.
به گزارش ایسنا، انعطاف پذیری اشاره شده، نشانگر تعامل و تبادل قانونی و حقوقی قوای 3 گانه برای پیشبرد اهداف متعالی نظام جمهوری اسلامی ایران در قالب قانون و شرع است. بدیهی است این همکاری و همیاری برای اجرای قانون، مجوز دخالت در حوزه اختیارات یک قوه را به قوه دیگر نمی دهد.
با این حال مدتی است که مکاتبه و بعد بخشنامه رییس مجلس شورای اسلامی برای ابطال مصوبات هیأت دولت بار دیگر شائبه تداخل اختیارات قوا را مطرح کرده است. در ادامه این مطلب ضمن بررسی حقوقی موضوع، به این سوال پاسخ داده می شود که آیا از اصول 85 و 138 قانون اساسی اختیار لغو مصوبه هیأت وزیران توسط رییس مجلس استنباط می‌شود؟
مطابق اصل 85 قانون اساسی مصوبات دولت نباید مخالفتی با قوانین و مقررات عمومی کشور داشته باشد. بر این مبنا و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجراء به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی نیز برسد. طبق این اصل نظارت قوه مقننه بر مصوبات قوه مجریه نوعی نظارت اطلاعی است. این نظارت به تأکید و تصریح در این اصل مورد نظر قانونگذار بوده، و در آن ذکر شده که رییس مجلس از باب اطلاع و انطباق، و بی هیچ ضمانت اجرایی می تواند در تعامل با رییس قوه مجریه از مصوبات این قوه اطلاع حاصل نماید. بدیهی و طبیعی است که رییس جمهور به عنوان قدرت فائقه اجرایی و مسئول قانونی قانون اساسی می‌تواند برای روان سازی قانون، اقدام به تصویب مصوباتی نماید که در حیطه اختیار و اقتدار وی قرار دارد.
هم‌چنین اصل 138 قانون اساسی تصریح می‌نماید که مفاد مصوبات هیأت وزیران و وضع آیین نامه و بخشنامه اختیاری نباید در حدود مقررات با متن و روح قانون مخالف باشد. در ادامه نیز قید می نماید که تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی می رسد، تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیأت وزیران بفرستند. سازوکار ذکر شده در این اصل نیز مشابه اصل 85 قانون اساسی است.
از سوی دیگر چنانکه اشاره شد طبق اصل 113 قانون اساسی پس از مقام رهبری، رییس جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور است و مسولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می شود، بر عهده دارد. اطلاق عام و تأکید موکد قانونگذار بر مسئولیت اجرای قانون اساسی از سوی رییس جمهور نشان از آن دارد که اختیار و صلاحیت رییس قوه مجریه در اینجا محدود و تحدید نشده است. به واقع، رییس جمهور هم از باب اجرا و هم از باب نظارت می تواند بر قانون اساسی اعمال قدرت نماید. منتها بواسطه خلاء قانونی، ضمانت هایی اجرایی و نظارتی رییس قوه مجریه تعریف نگردیده است. به طور مثال اگر نهاد یا سازمان و یا شخصی در اجرای قانون اساسی مرتکب تخلفی شد، رییس جمهور چگونه می تواند مانع نقض اجرا شده، و اعمال قدرت نماید؟
قانون اساسی در اصل 138 صلاحیت تصویب آیین نامه را به هیأت وزیران، رییس جمهور و شخص وزیر تفویض نموده، و به رییس مجلس شورای اسلامی صلاحیت تطبیق این مصوبات با قوانین را داده است. منتها چنانچه در متن قانون نیز تصریح شده است، صلاحیت رییس مجلس یک صلاحیت ابتدایی، اعتباری و اطلاعی است. هیچ تفسیری از این اصل گویای این مساله نیست که رییس مجلس اختیار ابطال مصوبات قوه مجریه را دارد. رییس قوه مقننه تنها صلاحیت آن را دارد که بواسطه اخبار و اطلاع رییس جمهور، انطباق مصوبات را با قوانین و مقرارت انجام، و سپس برای اصلاح، به هیأت دولت اطلاع دهد.
قید «ابلاغ برای اجرا» و «اطلاع رییس مجلس» شاید به نوعی یک تقدم و تأخر ایجاد نماید. به تعبیری همزمانی اجرا با ابلاغ و اطلاع سازگاری چندانی نداشته باشد، اما با مراجعه به روح قانون اساسی می توان متوجه شد که اطلاع رییس مجلس از باب انطباق بوده، و صلاحیتی در ابطال را در اختیار ایشان قرار نداده، بلکه وی می تواند عدم انطباق را به اطلاع رییس جمهور رسانده، و شخص رییس جمهور مطابق قانون دستور اصلاح و یا ابطال مصوبات دولت را صادر نماید.
با جستاری در دیگر قوانین نیز می‌توان فهمید که رییس جمهور به عنوان مجری قانون اساسی که حق تصویب مصوبات را دارد، می‌تواند مانع اجرای آن شود؛ چرا که صلاحیت مجلس یک صلاحیت اطلاعی و ابتدایی است. این مساله را ماده واحده قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی (مصوب سال 1368) به روشنی نشان می‌دهد. ماده واحده این قانون حسب مورد هیأت وزیران و کمیسیون های مربوطه را مکلف می سازد که ظرف یک هفته بعد از اعلان رییس مجلس به اصلاح مصوبه اقدام، و سپس دستور فوری توقف اجرا را صادر نماید. گر چه تبصره 2 این قانون نظر رییس مجلس را در صورت بروز اختلاف بین مجلس و دولت در انطباق مقررات با قوانین معتبر می داند، اما هیچ اختیاری را برای ابطال مصوبه متوجه وی نمی‌کند. تنها در تبصره 4 اشعار می داد که اگر هیأت وزیران ظرف مدت یک هفته اقدام به اصلاح یا لغو مصوبه مورد ایراد نکرد، آن مصوبه ملغی اثر خواهد بود. ایراد اقدام مغایر با قانون اساسی در این بند در حوزه صلاحیت نظارتی رییس مجلس نیست؛ به واقع این اختیار رئیس مجلس هیچ مبنای قانونی ندارد. همچنان که پیش از مصوبه تبصره الحاقی سال 1388 قانون اشعار می‌داشت که نظر دیوان عدالت اداری به عنوان نهادی شبه قضایی بر نظر رییس مجلس در مورد مغایرت آیین نامه با قانون مرجح است. قانون استفساریه ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1380 مجلس شورای اسلامی نیز بیانگر این مساله بود.
در این مورد اگر رییس مجلس مصوبه‌ای را مغایر قانون تشخیص داد، دیوان عدالت اداری حق ندارد آن را منطبق با قانون اعلام کند، و از این جهت به آن رسیدگی کند. این قانون نیز به معنای ابطال مصوبه دولت از سوی مجلس نیست و اساسا قانون چنین اختیاری را به رییس مجلس نمی‌دهد. به واقع، اصول 170 و 173 قانون اساسی اجازه ابطال آئین نامه‌های دولت را فقط به دیوان عدالت اداری با سیر قانونی خاصی داده است.
این مساله گویا و کوتاه در مکاتبه رییس جمهوری نیز قید شده که رییس مجلس به استناد مصوبه عادی ضمن مکاتبه با دستگاههای اجرایی برخی مصوبات مربوط به دولت و مراجع و مقامات دولتی که بعضا حتی خارج از صلاحیت مصوبه یاد شده نیز می باشد را مغایر تشخیص داده، و لغو می‌نماید. به استناد اصول 113 و 121 قانون اساسی و به عنوان وظیفه اعلام می‌نماید که علاوه بر ایرادات متعدد به این اقدام و رویه، هیچ یک از اصول قانون اساسی چنین اختیاری را صراحتا و یا تلویحاً به رییس و حتی مجلس شورای اسلامی اعطاء نکرده است. چنانکه استناد به ماده یک قانون مدنی نیز نمی‌تواند مجوز ابطال مصوبات دولتی را در اختیار رییس مجلس قرار دهد. ماده یک قانون مدنی اشعار می‌دارد که مصوبات مجلس شورای اسلامی و نتیجه همه پرسی پس از طی مراحل قانونی به رییس جمهور ابلاغ می شود. رییس جمهور باید ظرف مدت پنج روز آن قانون را امضاء و به مجریان ابلاغ کند و دستور انتشار آن را صادر کند و روزنامه رسمی موظف است ظرف مدت 72 ساعت پس از ابلاغ، منتشر نماید. براین اساس در صورت استنکاف رییس جمهور از امضاء یا ابلاغ در مدت مذکور در این ماده به دستور رییس مجلس شورای اسلامی روزنامه رسمی موظف است ظرف مدت 72 ساعت مصوبه را چاپ و منتشر کند. همه قوانین دو هفته پس از ابلاغ رییس جمهور، قابلیت اجرایی شدن دارد.
مرور این ماده گویای این امر است که درج در روزنامه رسمی مجوز اجرا یا عدم اجرای مصوبات دولت در دستگاه های اجرایی قلمداد نمی گردد.
با روشن شدن این مساله که رییس مجلس حق ابطال مصوبات هیأت دولت را ندارد، اکنون باید پرسید آیا رییس جمهور می تواند ضمن اجرا، بر نظارت قانون اساسی نیز ایفای مسئولیت نماید؟ طبق اصول 113 و 121 رییس جمهور مسئول حسن اجرای قانون اساسی است. این مسئولیت متضمن یک نوع اختیار نظارت بر حسن اجرای قانون اساسی است.
به واقع، طبق اصول قانون اساسی رییس جمهور مجری قانون اساسی و ناظر بر اجرای آن است، و می تواند بر رفتار کلیه ارگان‌ها و اشخاص نظارت نماید. در این صورت اگر هر یک از نهاد و سازمانهای زیر چتر قانون اساسی حسب مسوولیت و اختیاراتش مطابق قانون عمل نکند، رییس جمهور باید دخالت کند، اما مشکل خلاءهای قانونی در این نوع نظارت است.
قانون اساسی از یک سو رییس جمهور را مسوول نظارت بر حسن اجرای قانون اساسی تعیین می نماید، اما از سوی دیگر هیچ ساز و کار قانونی را برای رییس جمهور تعریف نمی کند، تا با متخلفان برخورد کند.
از این رو، می توان گفت که طبق قانون اساسی، شورای نگهبان وظیفه حسن اجرای قانون اساسی را بر عهده ندارد؛ شورای نگهبان تنها وظیفه دارد تا قوانین مصوب مجلس را با قانون اساسی و شرع مقدس مطابقت دهد.
بارم بندی این گفته ها گویای این امر است که مکاتبه رییس مجلس با دستگاههای دولتی برای ابطال مصوبات، بخشنامه ها و آیین نامه خلاف نص صریح قانون اساسی بوده، و فاقد وجاهت قانونی و حقوقی است. هر گونه اصلاح، ابطال و تغییر در این مصوبات تنها در حوزه اختیارات مرجع تصویب کننده یعنی قوه مجریه است. رییس قوه مجریه چنانکه مسئول حسن اجرای قانون اساسی است، می تواند بر رفتار خلاف قانون دیگر نهادها نظیر مجلس یا شورای نگهبان نیز نظارت نماید.
یاداشت از: ارسلان مرشدی
تاخیر در اجرای قانون مصوب موجب نگرانی و بسیار قابل تامل است توسعه اخیر حقوق کار در فرانسه در زمینه روابط جمعی کار
