ابطال صورتجلسه مجمععمومی فوقالعاده بانک رفاه کارگران در مورد تغییر ماهیت حقوقی بانک از دولتی به غیردولتی
تاریخ: 25/5/1383 شماره دادنامه:206 کلاسه پرونده: 81/355
رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با عنایت به صدر اصل 44 قانون اساسی که بانکها و بیمهها را در انحصار دولت قرارداده و دولتی اعلان نموده است و هرگونه خروج از اصل مذکور نیاز به قانون صریح و روشن و غیرقابل تفسیر دارد . که ناقض قانون اساسی باشد . و طبیعتا چنین حقی باید ازمجاری قانونی و قانونگذاری و نیز طبق اصل 112 قانون اساسی و در چارچوب مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت پذیرد . و بدیهی است تا این تاریخ چنین امری اتفاق نیفتاده و با عنایت به قانون ملی شدن بانکها مورخ 1358 و شمول قانون مذکور نسبت به بانک رفاه و با توجه به اینکه بیشترین سهام بانک در آن تاریخ و تا زمان تغییر وضعیت غیرقانونی بانک مذکور متعلق به دولت بوده است . وبا عنایت به اینکه اجازه تاسیس بانک خصوصی هرگز به معنی تغییر وضعیت بانکهای دولتی و یا تبدیل بانکهای دولتی بغیر دولتی نمیباشد . و نظر باینکه اساسنامه بانک رفاه توسط هیات وزیران به تصویب رسیده و تغییر مرجع تصویب آن بدون قانون و یا اجازه مرجع تصویب کننده قانونی نیست . و مجمع فوقالعاده نمیتواند چنین اقدامی را انجام دهد . و طبق اصل 85 قانون اساسی و نیز اصل 138 و دیگر قوانین و مقررات عمومی مرجع تغییر اساسنامهها همان مرجعی است که در آغاز مجاز به تصویب بوده مگر طبق قانون اجازه دیگری صادر شده باشد و در این مورد اجازهای صادر نشده و مجمع عمومی بانکها و شورای عالی بانکها نیز مجاز به اقداماتی برخلاف قانون نمیباشند . و با افزایش و یا کاهش سهام توسط سهامداران و یا با تشکیل مجمع فوق العاده بانک رفاه (نه مجمع عمومی بانکها و نه شورای عالی بانکها ) بفرض قانونی بودن و مجاز بودن مجاز نیستند بهگونهای عمل کنند که محتوای آن خلاف قوانین و مقررات باشد ومثلاً ماهیت بانک را از دولتی به غیردولتی تبدیل نماید (ذیل اصل 85 قانون اساسی ) والا نقض غرض لازم خواهد آمد و در کلیه بانکهای ملی شده نیز میتوان از چنین شیوههایی استفاده کرد و برخلاف حکمت جعل قانون ، قانون را دور زد و لغو کرد . واضح است که قانون اجازه تاسیس بانکهای غیردولتی مصوب 1379 و ماده 98 قانون برنامه سوم که براین امر صحه میگذارد نیز به مفهوم تغییر ماهیت بانکهای دولتی و تبدیل آنها به غیردولتی نمیباشد . بعلاوه در ماده 5 قانون اجازه تاسیس بانکهای غیردولتی مقرر نموده اشخاص حقوقی که بخشی از سرمایه آنها متعلق به دولت وشرکتهای دولتی و یا نهادهای عمومی بوده . . . نمیتوانند در بانکهای غیردولتی سهامدار باشند . با عنایت به جهات یاد شده و جهات دیگر از جمله اهداف قانون اساسی و اهداف بانکداری اسلامی مصوبه مذکور خلاف اصل 44 قانون اساسی و خلاف قانون ملی کردن بانکها و قانون اجازه تاسیس بانکهای غیردولتی مصوب 1379 و خلاف قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی^، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و خلاف اختیارات مجمع عمومی فوقالعاده بانک مذکور تشخیص گردید و مستنداً به اصل 170 قانون اساسی و ذیل ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد .
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - درینجفآبادی
شماره ه - /81/355 2/7/1383
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری .
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور .
موضوع شکایت و خواسته: ابطال صورتجلسه مورخ 31/6/1380 مجمععمومی فوقالعاده بانک رفاه کارگران .
مقدمه: در اجرای مصوبه شورای تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون کمیسیون مشورتی در ضمن رسیدگی ، به مصوبهای برخورد نمودکه در آن مجمععمومی بانک رفاه کارگران ماهیت حقوقی بانک مذکور را از دولتی به غیردولتی تغییر داده است . اینک ماحصل بررسیها را بشرح زیر ارائه مینماید ،
1 - بانک رفاه کارگران در تاریخ 27/5/1339 در اجرای تبصره 39 قانون بودجه سال 1338 و تصویب اساسنامة آن توسط هیات وزیران تشکیل و به ثبت میرسد . سرمایه ابتدائی از طرف سازمان بیمه وقت پرداخت شده است . در سال 1358 برحسب قانون ملی شدن بانکها سرمایه بانک به دولت تعلق گرفته و طبق مصوبه جلسه مورخ 29/4/1372 شورای عالی اداری اداره بانک رفاه با حفظ شخصیت مستقل به سازمان تامین اجتماعی واگذار گردیده است . در سال 1376 با تصویب مجمع عمومی اساسنامه بانک تغییر و سرمایه دولت و سازمان تفکیک میشود . در تاریخ 10/12/1379 مجمع عمومی فوقالعاده ، افزایش سرمایه بانک را از 95 میلیارد ریال به 1691 میلیارد ریال طی دوسال از محل آورده نقدی سازمان تامین اجتماعی (مشروط به واگذاری حق دولت) را به تصویب رسانده که در مرحله اول به تاریخ 27/12/1379 سرمایه بانک به مبلغ 595 میلیارد ریال(77/90% متعلق به سازمان تامین اجتماعی و 23/9% متعلق بهدولت) و در مرحله دوم به تاریخ 18/4/1380 به مبلغ 895 میلیارد ریال (39/93% متعلق به سازمان تامین اجتماعی و 14/6% متعلق به دولت) افزایش و اعلام میگردد .
2 - در تاریخ 12/6/1380 مجمع عمومی فوقالعاده بانک رفاه کارگران به ریاست وزیر بهداشت درمان و آموزش پزشکی و با حضور رئیس سازمان مدیریت و برنامهریزی و وزیر امور اقتصادی و دارائی تشکیل و موضوع گزارش افزایش سرمایه و لزوم تغییر در مفاد اساسنامه بانک مطرح به تصویب میرسد .
3 - در تاریخ 31/6/1380 مجمع عمومی فوقالعاده راجع به تغییر شخصیت حقوقی بانک ، رسیدگی و اتخاذ تصمیم درخصوص مفاد اصلاحی اساسنامه جدید بانک و سایر موارد تشکیل جلسه داده و موارد زیر را بهتصویب میرساند ،
1 - شخصیت حقوقی بانک رفاه به سهامی عام - غیردولتی تغییر مییابد .
2 - اساسنامه جدید بانک رفاه در 72 ماده 13 تبصره مورد تصویب قرار گرفت و . . . و مقرر میشود اساسنامه جدید جهت انجام مراحل لازم بهبانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ارائه گردد . بموجب ماده یک اساسنامه بانک رفاه به اعتبار اینکه 85/93% سهام بانک مزبور متعلق به سازمان تامین اجتماعی گردیده و به استناد ماده 98 قانون برنامه سوم توسعه . . . و قانون اجازه تاسیس بانکهای غیردولتی و ضوابط تاسیس بانک غیردولتی ماهیت بانک رفاه را از دولتی به غیردولتی تغییر داده است در حالی که اولاً ماده 5 قانون اجازه تاسیس بانکهای غیردولتی که مقرر میدارد ( اشخاص حقوقی که بخشی از سرمایه آنها متعلق به دولت و شرکتهای دولتی و یا نهادهای عمومی بوده ، یا بصورت مستقیم و یا غیرمستقیم تحت مدیریت دولتی یا نهادهای عمومی قرار دارند ، نمیتوانند در بانکهای غیردولتی سهامدار باشند .) ثانیاً با توجه به ماده 98 قانون برنامه سوم . . . و قانون اجازه تاسیس بانکهای غیردولتی که فلسفه تاسیس این قبیل بانکها را تبیین نموده است و با عنایت به اصل 44 قانون اساسی که اقتصاد نظام جمهوری اسلامی را به دولتی ، تعاونی و خصوصی تقسیم و مؤسسات واجد وصف مالکیت عمومی را در اختیار دولت قرار داده است ، چنین به نظر میرسد که بانک رفاه کارگران را به دلیل تعلق کلیه سهام آن به دولت و بخش عمومی ، نمیتوان بانک غیردولتی تلقی نمود . بنا به مراتب تصمیمات متخذه و تغییر ماهیت دولتی بانک رفاه کارگران به غیردولتی به نحو موصوف برخلاف قوانین فوقالاشعار میباشد علیهذا ابطال تصمیمات مذکور مورد تقاضا است .
اداره حقوقی بانک رفاه کارگران در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 003727/3 مورخ 7/11/1381 اعلام داشتهاند ،
1 - وزیر امور اقتصادی و دارائی در اواخر سال 1360 برخلاف موضوعیت قانون ملی شدن بانکها مصوب 17/3/1358 شورای انقلاب و همچنین نص صریح مفاد مواد 7 و 8 قانون اصلاح قانون تشکیل سازمان تامین اجتماعی مصوب 28/4/1358 شورای انقلاب اسلامی و علیرغم بدهکار بودن دولت وقت به سازمان تامین اجتماعی ، سرمایه بانک رفاه کارگران را که کلاً متعلق به سازمان تامین اجتماعی بوده بعنوان سرمایه دولت تلقی و اساسنامه پیشنهادی سازمان تامین اجتماعی (مربوط به بانک) را اصلاح و جهت اجراء ابلاغ نموده است ،
2 - در سال 1372 پس از پیگیریهای مستمری که سازمان تامین اجتماعی به منظور اعاده حقوق از دست رفته خود در بانک معمول داشت ، شورایعالی اداری طی چهلوچهارمین اجلاس مورخ 29/4/1372 رای بر وابستگی بانک رفاه به سازمان تامین اجتماعی و تعیین اعضای هیات مدیره بانک توسط سازمان داده است . هماکنون نیز حدود 85/93% سهام بانک متعلق به سازمان تامین اجتماعی و حدود 15/6% متعلق به دولت میباشد و مستفاد از مفهوم مخالف ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 شرکتی که کمتر از 50% سرمایه آن متعلق به دولت باشد ، شرکت غیردولتی است .
3 - به نظر میرسد عبارت ( باعنایت به قانون اجازه تاسیس بانکهای غیردولتی ) مندرج در ماده یک اساسنامه جدید بانک رفاه مورد اعتراض سازمان بازرسی کل کشور باشد . سازمان سایر مستندات غیردولتی در آن بانک رفاه را موردتوجه کافی قرار نداده است . از جمله اینکه دولت با علم و اطلاع در افزایش سرمایه بانک رفاه شرکت ننموده و از طرف دیگر اجازه افزایش سرمایه توسط سازمان تامین اجتماعی را طی هشتصدوهجدهمین جلسه شورایعالی بانکها مورخ 9/12/1379 صادر نموده است . منظور از گنجاندن عبارت مذکور در اساسنامه جدید بانک رفاه صرفاً یادآوری بوده است چرا که از سال 1358 تا قبل از تصویب قانون مزبور ، بانک غیردولتی مفهوم و مشروعیت قانونی نداشته است . ثانیاً درخصوص شق ثانیاً شکوائیه سازمان بازرسی کل کشور بدین معنی که مفاد ماده 5 ضوابط تاسیس بانک غیردولتی اجازه نمیدهد نهادهای عمومی در بانکهای غیردولتی سهامدار باشد . اشاره به اصل 44 قانون اساسی و احصاء اقتصاد نظام جمهوری اسلامی ایران به 3 بخش دولتی - خصوصی و تعاونی ، با عنایت به ماده واحده قانون قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی که نام سازمان تامین اجتماعی در ردیف 10 آن درج گردیده و در تاریخ 29/4/1373 به تایید شورای نگهبان رسیده است ، چنانچه عبارت غیردولتی مخالف اصل 44 قانون اساسی میبود قطعاً شورای نگهبان قانون مزبور را تایید نمینمود و همچنین است قانون اجازه تاسیس بانکهای غیردولتی که در تاریخ 28/1/1379 به تایید شورای مزبور رسیده است . به عبارت دیگر به فرض وجود تعارض بین مفاد ضوابط تاسیس بانک غیردولتی با تبصره 39 قانون بودجه سال 1338 بدیهی است که قانون حاکم و لازمالاجراء است . با عنایت به مراتب فوق تقاضای رسیدگی و رد شکوائیه سازمان بازرسی کل کشور را دارد .
رئیس هیات مدیره و مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 14730/7500 مورخ 25/5/1382 اعلام داشتهاند ،
الف - دلایل شکلی مجمع عمومی بانک رفاه با توجه به عدم تصویب اصلاحیه اساسنامه در شورای عالی پول و اعتبار و با عنایت به ایرادات مطروحه از سوی سازمان بازرسی کل کشور در تاریخ 3/3/1382 مجدداً تشکیل جلسه داده و متن مصوبه قبلی خود را اصلاح نموده و آن را برای تنفیذ و تصویب نهائی شورای عالی پول و اعتبار به بانک مرکزی ارسال نموده است که تاکنون نتیجه تصویب یا عدم تصویب آن ابلاغ نگردیده است . بنا به مراتب فوق اساساً متن مورد ایراد سازمان بازرسی کل کشور غیرمصوب و در مرحله پیشنهاد بوده و با توجه به عدم تنفیذ و اعاده آن از سوی شورای عالی پول و اعتبار پیشنهاد مورد نظر اصلاح شده و متن اخیر نیز هنوز به تصویب شورای مذکور نرسیده است .
ب - دلایل ماهوی
1 - در سال 1358 قانون ملی شدن بانکها تصویب گردید (17/3/1358) و کلیه بانکها ملی اعلام شدند ولی بانکهای دولتی سابق از جمله بانک ملی و بانک رفاه مشمول قانون مذکور نبود زیرا بانک مورد بحث تعلق به سازمان تامین اجتماعی داشت و سازمان تامین اجتماعی نیز تا قبل از تصویب قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی مصوب (19/4/1373) مؤسسهای دولتی تلقی میشد و لذا اصولاً بانک رفاه نیز قانوناً شرکت دولتی محسوب میشد و قانون ملی شدن بانکها منصرف از آن بوده است .
2 - ماده 7 لایحه قانونی اصلاح قانون تشکیلات سازمان تامین اجتماعی مصوب 1358 که بعد از قانون ملی شدن بانکها تصویب گردیده است نیز تعلق تمامی سهام بانک رفاه به سازمان تامین اجتماعی را مورد تاکید قرارداده است .
3 - با تصویب قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی در سال 1373 سازمان تامین اجتماعی به مؤسسه عمومی غیردولتی تبدیل شد اما با این وجود از بخش دولتی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران (موضوع بند یک اصل 44 قانون اساسی) خارج نگردید . سازمان تامین اجتماعی نیز اولاً بنا به تصریح قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی ، عمومی است و ثانیاً در اختیار دولت نیز میباشد . علیهذا تعلق سهام بانک رفاه به سازمان تامین اجتماعی هیچگونه مغایرتی با قانون ملی شدن بانکها و اصل (44) قانون اساسی نداشته و ندارد . بنا به مراتب فوق رد شکایت مطروحه را تقاضا دارد .
مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تامین اجتماعی نیز طی نامه شماره 9876/7100 مورخ 7/4/1382 اعلام داشتهاند ، نقطه نظرات سازمان بازرسی کل کشور در جلسه مورخ 3/3/1382 مجمع عمومی فوقالعاده بانک رفاه کارگران مطرح و نسبت به اصلاح اساسنامه بانک با رعایت مراتب مذکور اقدام گردید . لذا با توجه بهاینکه صورتجلسه مجمع عمومی فوقالعاده مورخ 31/6/1380 بانک رفاه کارگران که ابطال آن از سوی سازمان بازرسی درخواست و بههمین لحاظ در دستور کار هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفته به ترتیب مذکور اصلاح گردیده است . بنابراین با توجه به سالبه به انتفاء موضوع بودن آن مراتب جهت استحضار و اقدام لازم ایفاد میگردد .
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت الاسلام و المسلمین درینجفآبادی و با حضور رؤسای شعب و رؤسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت بصدور رای مینماید:
نوع : آراء و نظریات
شماره انتشار : 206
تاریخ تصویب : 1383/05/25
تاریخ ابلاغ : 1383/08/06
دستگاه اجرایی :
موضوع :
منبع : وب سایت قوانین دات آی آر (معاونت آموزش دادگستری استان تهران)
ابطال مواد 37 و 38 آئین نامه اجرائی قانون اصلاح مواد 1 و 2 و 3 قانون اصلاح و حذف موادی اشخاص کمتر از هجده سال تمام برای اقامه دعوی حقوقی اهلیت دارند
